经济大省探路，下一条“民资控股高铁”的探寻充满悬念。众多经济大省凭借自身雄厚的经济实力和活跃的市场氛围，纷纷开启民资参与高铁建设的探索之旅。它们以创新的思维和灵活的机制，吸引民资注入高铁领域，试图打破传统的垄断格局。从东部沿海到中西部地区，各经济大省都在积极布局，寻求民资与高铁建设的最佳契合点。然而，这一过程并非一帆风顺，面临着诸多政策、资金、技术等方面的挑战。但随着改革的不断推进和经验的积累，相信下一条“民资控股高铁”必将在某一经济大省崛起，为我国高铁事业的发展注入新的活力。

5月20日，中国第一部专门为民营经济发展量身定制的基础性法律——《民营经济促进法》正式施行。民营企业投融资一直是社会各界关心的热点，《民营经济促进法》第三章“投融资促进”就对此作出了多项规定。

其中，第一条即明确，“支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程。”当前，国家发展改革委正在加快完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，已经在核电、铁路等领域推出一批重大项目。

2017年签约的杭绍台铁路是一个代表性项目，这是国内首批八个社会资本投资铁路示范项目之一，也是我国首条民资控股高铁。杭绍台铁路有限公司股权中，民企联合体占股51%，国铁集团占股15%，浙江省占股13.6%，绍兴和台州合计占股20.4%。

上述民企联合体由复星牵头，由此，复星也成为“民资入铁”的重要见证者和参与者。复星基础设施产业发展集团CEO、杭绍台铁路公司董事长方建宏对我们表示，“民资控股高铁的意义不仅在于投融资模式的创新，更在于其对铁路市场化改革、区域经济发展和民营资本参与国家重大基建项目的示范作用。”

如今，杭绍台铁路项目签约已8年、运营超3年，在建设和运营中收获了哪些经验？在民营企业眼中，铁路改革应该去往何方？《民营经济促进法》正式实施，又将为未来“民资入铁”带来哪些期待？下一条“民资控股高铁”还远吗？

一、破冰

曾几何时，铁路由国有资本垄断。

2005年，国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，鼓励非公有资本进入包括铁路在内的垄断行业。由此，“民资入铁”开始了艰难探索。后续几年，又有不少相关政策出台，但实际进展不及预期。

2017年，杭绍台铁路项目签约，成为中国铁路史以及国企改革史上一个重要的里程碑事件。从杭州到台州，杭绍台铁路全长266.9公里，设计时速350公里，总投资约450亿元。项目合作期34年，其中建设期4年，运营期30年，运营期满后将无偿移交政府方。

复星国际副总裁温晓东在项目签约时说，“面对几十年传统的铁路运营政策、方式、方法，有大量消化和优化工作要做，肯定会碰到各种困难。在具体经营上，线路运营、质量安全怎么保障，都是全新挑战。”

在此之前，京沪高铁、济青高铁等已经有民资进入，但并未实现控股，这是杭绍台铁路与之相比最显著的区别。在方建宏看来，民资控股高铁的意义不仅在于投融资模式的创新，更在于其对铁路市场化改革、区域经济发展和民营资本参与国家重大基建项目的示范作用。

方建宏对我们表示，杭绍台铁路从投融资模式、建设模式到组织管理等各个方面，都没有先例经验可以借鉴和参考。“在项目初期，我们在政府部门引导下，与20多家民营企业进行商议，最后决定牵头组建民营联合体，通过组建国内首个民资控股高铁公司进行改革实践。”

第一个吃螃蟹，很多时候都是摸着石头过河。在项目前期，长周期与高投入给民企联合体带来一定的资金压力；此外，高铁建设施工与管理的专业要求，以及政策与市场环境的不确定性等方面，也是难点所在。

而作为首条民资控股高铁，杭绍台铁路也进行了大量的探索与实践，为后续项目积累了可参考的经验。方建宏表示，得益于各方的支持，项目在与国铁接轨、取土场、外电源接入等方面进行了有力的探索，有关经验已被国家发改委吸纳至《支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》等文件。

二、“赚钱”

民资入铁，不仅要“进得来”，还要“能赚钱”。

众所周知，高铁其实是一个不容易赚钱的生意，由于早期投资太大，大部分线路呈亏损状态。时至今日，杭绍台铁路已开通3年有余，运营情况如何？

方建宏提到了一组数据：2022年杭绍台铁路开通，客流仅700万人次，到2023年的1800万人次，再到2024年2500万人次，目前，杭绍台铁路客流量累计已近6000万人次。在社交媒体上，时常有“一票难求”的反馈。

不过对比日开行130对的设计能力，杭绍台铁路还处于客流培育初期。2024年，杭绍台铁路运输清算收入突破8亿元，暂未实现盈利，但增长态势良好，2022年至2024年三年复合增长率达42.9%。

需要指出的是，在2017年杭绍台铁路项目签约时就提出，“尊重项目公司的市场主体地位，由其自主定价、自主建设、自主运营、自负盈亏。在近期不具备自我运输管理条件下，暂委托铁路总公司运输管理。”

杭绍台铁路开通至今，仍保持委托上海铁路局运营的模式，上海铁路局在该线路上开行列车，并向杭绍台铁路公司支付线路使用费，这也是项目公司的主要收入来源。

举例来说，除了杭绍台本线开行的列车，其他跨线列车也可以使用杭绍台铁路并支付费用。以京沪高铁为例，其2024年跨线列车运行里程完成10250.7万列公里，是其重要的收入来源。

在方建宏看来，民营资本的优势是重视运营收益，要想办法多开车、开好车。作为业主方，杭绍台铁路公司与铁路部门保持积极沟通对接，并为了吸引更多乘客，联动各方创新和丰富产品类型，开行了全国首趟高铁疗休养专列，以及旅游列车、银发列车等，通过建立车站旅游驿站、开通至景区旅游专线等方式，推动铁路与旅游融合发展。

杭绍台铁路与浙东唐诗之路线路高度重合，图片来源：杭绍台铁路公司

事实上，不只是杭绍台铁路，委托运营是目前中国铁路整体的运营模式。一般来说，建设一条铁路会成立一个项目公司，例如成昆铁路有限责任公司，该公司拥有成昆铁路的产权，但并不承担具体运营工作，而是委托成都铁路局运营。

此前，曾有相关专家在接受《中国新闻周刊》的采访时提到，“铁路建设自主权涉及铁路规划、审批等权限的改革，铁路运营自主权涉及铁路调度指挥、市场进入等改革，这就会对既有的行政权力体系和经济权力体系形成重要的挑战。”

北京交通大学经济管理学院教授赵坚长期研究铁路，承担过不少部委层级铁路相关的研究课题。赵坚告诉城市进化论，民营资本进入铁路，可以先从支线或通勤铁路开始，与城市轨道交通联系起来。通勤铁路可独立于干线铁路网，在运营上可以有更多自主权。

三、改革

铁路改革已持续多年，“民资入铁”是一场重要探索。

距离杭绍台铁路签约已过去8年，目前全国仍只有两条民资控股高铁，全部在浙江，一条是杭绍台铁路，另一条是杭温高铁。不少人期待下一条“民资控股铁路”的出现。

在方建宏看来，市场准入正在不断放宽，但“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等堵点卡点尚未完全消除，需要持续深入破除各级各类市场准入壁垒，提升市场准入效能。

他提到，可以参考杭绍台铁路成功落地经验，由国家发改委牵头，推出新一批鼓励民营企业参与的示范项目并支持民资控股，将高铁等基础设施项目纳入其中进行推介，更好吸引民间投资，加快项目落地。

刚刚实施的《民营经济促进法》也提到，实行全国统一的市场准入负面清单制度，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入；定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。

对于未来的铁路改革方向，业内有两种观点，一是路网统一，即铁路基础设施和运输服务由同一个主体（国铁集团）统一管理和运营；二是网运分离，是指铁路基础设施和运输服务由不同的主体运营。

在复星基础设施集团看来，网运分离是打破铁路垄断、激发市场活力的关键路径。但这也需要在铁路改革进程中，于立法保障、运营松绑、融资创新三个层面持续突破，让市场规则与政府支持形成合力。

同为经济大省，广东也走在了前列，探索打破国铁集团的运营垄断。今年3月，经过多轮战略调整，广东珠三角城际轨道交通有限公司完成工商信息变更，原股东中国铁路广州局正式退出，不再参与珠三角城际铁路运营，由广州地铁集团全面接管运营工作。

但广州地铁仍是国企身份，民营企业独自运营铁路仍有待探索。

2024年底，国务院印发的《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》提到，要促进铁路运输业务经营主体多元化和适度竞争。方建宏认为，主体多元化和适度竞争不仅有助于提高行业的整体效率和服务质量，还能通过引入竞争机制激发市场活力，进而推动整个行业的高质量发展。

“未来还需要在政策配套、盈利模式上进一步突破，保证各种所有制经济依法平等、公平参与市场竞争。”方建宏说。

据城市进化论从业内人士处了解到，目前部委层面正在研究新一轮铁路改革事宜，研究的方向涉及较大变化，但能否落地以及何时落地，仍未知晓。

四、期待

截至今年初，我国“八纵八横”高铁网主通道建成投产约81%，在建规模约14%，骨架网加密成形，这意味着未来高速铁路建设必然会向跨省支线通道和省内干线通道等联网补网方向发展。

地方建设高速铁路，投融资是重要一环。民资入股参与高速铁路建设，为铁路投融资体制改革提供了新的可能。国铁集团表示，将进一步开放铁路建设市场，深化铁路投融资体制改革，鼓励引导社会资本和更多符合资质条件的施工企业参与铁路建设。

作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，《民营经济促进法》明确了民营经济的重要地位和作用，给予了民营经济法治保障。方建宏认为，这对于激发民营经济活力、促进市场公平竞争和创新发展具有重要意义。

融资难、融资成本高是不少民企面临的问题。《民营经济促进法》第十七条明确，“民营经济组织投资建设符合国家战略方向的固定资产投资项目，依法享受国家支持政策”，第二十三、二十四条也在强调融资的平等性。

方建宏表示，以杭绍台铁路为例，目前融资成本比国有同类项目高80bp左右，上述政策有助于杭绍台铁路未来降低融资成本。

他提到，与国有控股铁路相比，民资控股铁路虽投融资模式不同，但同样是国家重大基础设施工程，铁路的公共服务属性不因股东结构不同而发生转变。希望在融资利率等方面可以做到一视同仁，降低民资控股项目等融资成本，实现可持续运营。

另外，《民营经济促进法》还提到，支持民营经济组织通过多种方式盘活存量资产，提高再投资能力，提升资产质量和效益。“这为我们提供了明确的指导和支持。我们希望，能有效盘活现有的铁路资产，将其转化为流动性更强的金融工具，进而吸引更多的投资者参与到重大基础设施项目中。”方建宏说。

目前，杭绍台铁路正积极探索资产证券化工作，以期进一步实现投融资良性循环。方建宏表示，通过杭绍台铁路的投资建设运营，复星基础设施集团组建了专业的涉铁团队，具备深挖铁路产业的能力，未来还会有更多相关的探索和布局。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：唐俊