【文/观察者网专栏作者 杨散逸】

2025年全国财政收支情况于近期公布，从数据上看，财政收入端依然承压，整体比较紧张。我们可以从几个维度对此进行深入解析。

一、传统“三本账”

从传统的财政“三本账”来看，土地财政退坡之后，新的收入增长点尚未形成有效补充。

全国一般公共预算收入方面，2025年实现216045亿元，较上年下降1.7%，呈现小幅收缩态势。这也是继2020年后，财政收入第二次出现下滑。如果剔除2020年疫情带来的意外冲击，今年很可能是数十年来在正常经济环境下财政收入首次下降。

其中，全国税收收入为176363亿元，同比增长0.8%；非税收入为39682亿元，同比下降11.3%。但是如果和历史数据比对，实际情况与同期数据所反映的略有出入：全国税收收入虽然增长0.8%，但仍低于历史峰值2023年的181129亿元，差距约为2.63%；相较于历史第二的2024年，则微增0.8%，说明税收恢复基础并不牢固。非税收入虽然同比下降11.3%，但是2024年的高增长——比2023年增长25.4%——本身就带有偶发性，难以长期持续；2025年比之前历史第二的2022年增长7%，已经是一个相对令人满意的数据了。

全国政府性基金预算收入方面，2025年为57704亿元，同比下降7%。其中，国有土地使用权出让收入41518亿元，同比下降14.7%。该项数据的历史峰值出现在2021年，当年全国政府性基金预算收入98024亿元，其中，国有土地使用权出让收入87051亿元。相比峰值，目前两项收入分别下滑了41.13%和52.31%，基本腰斩。

全国国有资本经营预算收入方面，2025年实现8547亿元，比上年增长25.8%。但由于该项收入仅占财政总收入的3%，其增量对整体财政压力的缓解作用可谓“杯水车薪”。

2025年与财政收入峰值2021年的对比图

二、分税种解析

1.国内增值税：增速放缓，背后是数字化征管挑战

2025年国内增值税完成68947亿元，同比增长3.4%。值得注意的是，在四季度电商纳税的背景下，这一增速反而低于前三季度3.6%的累计增幅，着实令人吃惊。

税务部门数据显示，截至3月3日，已有8000余家境内外平台按《互联网平台企业涉税信息报送规定》履行了涉税信息报送义务。平台内缴税商户数量较规定实施前增长32%，商户主动要求上游供应商开具发票的意识显著增强，平台内小规模纳税人向供应商取得发票金额同比增长25%，通过“刷单”来虚增业绩和流量等“内卷式”无序竞争有效减少。

与此同时，网络零售规模持续扩大。依据国家统计局今年1月19日发布的数据，2025年全国网上零售额达159722亿元，同比增长8.6%，占社会消费品零售总额比重达31.9%。其中，实物商品网上零售额130923亿元，增长5.2%，占社零总额的26.1%。对比全年国内生产总值1401879亿元，这两项占比也不低，分别为11.4%和9.3%。

新闻联播1月24日报道：我国网络零售市场规模连续13年稳居全球第一

为什么规则实行之后，且网络销售渗透率逐步增加的情况下，电商税收贡献并未同步提升？这一现象其实反映出以发票为核心的增值税征管体系在数字经济下面临挑战。

比如，有部分电商平台纳税遵从度不高的问题。今年一月份就有一家电商企业因未按规定报送涉税信息被处以10万元罚款。再比如，仍有部分电商经营者，尤其是中小微电商和平台内个人卖家存在销售收入申报不完整等情况。

希望未来在获得全面的电商涉税数据后，增值税收入增幅会逐步提高。

2.个人所得税：国际协同与征管强化双轮驱动

个人所得税在2025年同比增长11.5%，这一表现与CRS（共同申报准则）的深入实施密切相关。自我国全面实施CRS以来，税务机关获取海外金融账户信息的能力明显增强，有效遏制了高净值人群通过海外账户逃避个税的行为。

比如，根据澳大利亚税务局2026年2月10日披露的数据，2024年澳方已向中方交换超过140万个中国税收居民的个人金融账户信息，涉及资产总额超过416亿澳元；2023年这一数据为116万个账户、358亿澳元。

与我国长期使用的“以票控税”征管方式不同，全球主要经济体更侧重于对企业及个人账户的金融信息监控，而CRS就是这种税收金融监控的全国版。

CRS之所以在个税领域见效较快，而电商征税在增值税领域效果相对有限，个人理解，根本区别就在于：CRS依托金融信息流，而电商征税仍依赖发票和申报。

3.土地与房地产相关税收：深度调整期的阵痛

2025年，与土地出让相关的税费收入出现明显下滑，这也是近年来房地产市场深度调整的延续。如果将土地出让金一并纳入计算，从2021年到2025年，与土地相关的直接收入累计减少了5万亿元。由于这部分收入曾是地方财力的重要支柱，其收缩对各地化债能力、财政运转乃至工资发放都产生了广泛影响。

三、税收体制改革方向

今年的政府工作报告对税收体制改革提出的思路是：“健全地方税体系，拓展地方税源。调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。

从“健全地方税体系、拓展地方税源”方面来看，如果是正常的加强房产税征收监管，统一土地增值税征管口径应该没有问题。不过值得关注的是，去年11月14日财政部原部长楼继伟在第十六届财新峰会表示，房地产税是最适合作地方税的税种，应适时推出。

房地产税不同于现在对出租房屋和企业自用房屋征收的房产税，其覆盖范围将扩至居民自住住房。该税种在重庆和上海两个直辖市已经试行多年。

但是目前房价在下行期间，如果再次增加房产持有成本，可能会让房地产业雪上加霜。以日本为例：1990年房地产见顶后到1992年六大都市跌超30%。在这个时间点上，日本政府仅仅加收了房产税中的地价税，并增加一些打击投机的新税目后，直接导致房价加速下跌，如东京核心区之后两年再跌30%，累计跌超50%。

而我国，房产租售比本就偏低，房价长期维持在600个月租金以上的水平，年化收益率仅约2%，很难承受如上海试点中0.4%—0.6%的额外税负。在此背景下推出房地产税，可能加速市场下行。

一处在建楼盘资料图：新华网

而从“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”方面来看，消费税占我国税收收入总额接近10%，此前一直都是100%归中央预算，这种情况导致了地方政府对消费税逃税查处的积极性不高。例如，之前部分地方炼油厂公开面向消费者销售只有市价一半但是不开票的成品油，以及全国数千亿级别的成品油“洗票”逃税案。将消费税与地方财政挂钩，无疑可以在一定程度上缓解地方政府的财政压力。

再进一步详谈，关于“调整优化消费税征税范围、税率”，扩大征收范围的可行性较高。比如对游戏行业征收消费税，其负外部性与烟、酒等“寓禁于征”的调节逻辑相吻合，既为财政收入，也为调节消费行为。

国际上日本、英国也都有先例可循，特别是苹果公司的“苹果税”此前长期高达30%（今年3月15日起，在中国内地下调至25%，不过也仍很高），可见对税收承受力还是很强的。同时，随着平台涉税信息报送制度的推进，税收征管基础也已初步具备，对部分高利润的信息产业征收消费税已具备现实条件。

再谈“推进部分品目征收环节后移”，坦率地讲：目前技术条件尚不完全具备。

2019年国务院就已提出“在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收”。我当时就在《困难重重的消费税后移》一文中指出，这一变动暂时无法实施；现在还是这个观点。

消费税征收对象多为个人消费品，而我国个人消费领域普遍缺乏索要发票、汇总申报个税的机制，必然导致大量零售交易游离于监管之外。

菜市场资料图：新华社

政府工作报告强调“部分品目”，暗示选择性推进。但即使选择高价值、易管控的商品，只要仍在“以票控税”框架下，技术障碍依然存在。生产企业尚可通过水电人工、机器能耗、原材料产出率、副产品产出比例等工业评估方法进行核验，零售环节则因销售点海量分散、个人消费者缺乏开票习惯和动力，监管难度呈指数级上升。

如果要通过消费税后移来解决中央地方财力分配，必须解决税收金融监控这一中国财政终极征管堵点。

四、期望

我国作为全球货币电子化比例最高的国家，拥有比20世纪中后期实施金融监控国家强大无数倍的信息技术，却在只需将银行交易凭证与发票系统打通即可实现的税收监管环节迟迟未能突破，令人费解。

唯有深化金融体制改革，打破信息孤岛，才有可能实现全面税收金融监控，从而构建现代财税体系，在不改变现行税收基本框架的情况下增加税收收入，真正推动新一轮财税体制改革落地见效。