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文章来源：央广网、第一财经

《政府工作报告(2025年)》首次明确将专项债纳入清偿拖欠账款的资金渠道，安排新增专项债4.4万亿元，重点支持投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等领域。其执行方式如下：

• 资金划拨：财政部→省级财政厅→地方财政局→符合条件的企业；

• 企业筛选：仅纳入前期摸排形成的“拖欠合同清单”内企业；

• 偿还责任：“谁家的孩子谁抱”原则，地方财政兜底；

• 偿债来源：允许调用政府性基金、专项收入等资金偿还，省级政府承担兜底责任；

• 规模预估：今年全国新增专项债用于解决拖欠企业账款的比重在10%以上，规模或超4400亿元。（温来成预测）

为了解决地方政府拖欠企业账款问题，今年国务院明确在今年4.4万亿元地方政府专项债券中，安排部分资金消化地方政府拖欠企业账款。这一政策已经逐步落地。

2025年政府工作报告（原文）

拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

项目类型截图——

地方政府专项债券穿透式监测系统

近期，湖南省人大常委会批准了湖南省2025年省级预算调整方案。根据当地官媒报道，此次方案中财政部分两批下达湖南省新增债务限额1823亿元，其中专项债务1465亿元，其中用于解决拖欠企业账款200亿元。这意味着湖南计划今年发行200亿元新增专项债券，用于专门解决拖欠企业账款。而其他部分省市也将有类似安排。

湖南省2025年新增专项债资金用途表

（单位：亿元）

财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，专项债券用于解决拖欠企业账款的政策是于2025年两会期间第一次提出，往年并未有过此类操作。在偿还拖欠企业账款工作中，专项债资金由财政部划拨至省级财政厅，省级财政厅再依据规划和需求分配至地方财政局，最后由财政局拨付给符合条件的企业。需注意，专项债并非清偿所有欠款，只有纳入前期摸排形成的专门企业名单内的企业，才能获得资金支持。

胡恒松表示，去年12月相关部门梳理摸排各地市、区县拖欠企业账款的情况。以北部某省为例，此次汇总拖欠账款的情况以已签署的合同为准，省内11个地市及其下辖区县均通过当地财政局报送，并经由省财政厅汇总后反馈给工信部。后由各地财政部门安排发行后转贷给地市、区县地方政府，地市、区县地方政府拿到资金后，以合同为基准支付给被拖欠款项的企业。

专项债首次支持偿还拖欠企业账款

近些年经济下行压力较大，部分企业经营困难，其中拖欠账款加剧了企业经营压力。根据国家统计局公布的数据，2024年末，规模以上工业企业应收账款26.06万亿元，比上年末增长8.6%。

目前，中小企业应收账款规模增长、账期拉长，“连环欠”现象较为突出。账款拖欠既有企业之间拖欠，也有政府拖欠企业。为了破解这一难题，中国首先加大解决政府拖欠企业账款问题。

去年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，对推进解决拖欠企业账款问题作出系统部署。今年新修订的《保障中小企业款项支付条例》，强化了地方政府的责任，加大了治理拖欠企业账款的力度。今年3月国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》。

《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》（2025年3月）

• 通过机构：国务院常务会议

• 核心措施：

强化源头治理与失信惩戒，建立政务失信“黑名单”制度；

要求坚决遏制新增拖欠，探索第三方绩效评估防止项目盲目上马

《保障中小企业款项支付条例》

（2025年6月生效）

核心条款：

• 付款期限：机关/事业单位采购需30日内付款（最长60日），大型企业不得超过60日；

• 逾期罚息：未约定利率的按每日万分之五（年化18.25%）支付逾期利息；

• 信用惩戒：拖欠单位在融资、审批、评优等方面受限，严重者追究刑事责任。

在解决地方政府拖欠企业账款众多举措中，今年一个新举措是地方政府发行专项债券筹资，来偿还拖欠企业账款。

比如，今年政府工作报告提出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年采取专项债来偿还拖欠企业账款是一个新举措，一般来说这笔资金都由地方政府使用，未来相应偿债责任也在地方，这也是应对当前问题的一个临时性应急举措。

从上述湖南预算调整情况来看，湖南今年发行用于解决拖欠企业账款的200亿元新增专项债券均由省级转贷给市县使用，湖南用于解决拖欠企业账款新增专项债占当地新增专项债总额比重约14%。

目前全国今年4.4万亿元新增专项债券中，官方尚未明确具体用于解决拖欠企业账款的额度。

胡恒松表示，在他与部分地区财政主管部门的交流中了解到，当地拟用于拖欠企业账款的额度大概为17%左右。他预计今年全国化解拖欠企业账款的额度总量应该会在15%-20%的范围内。温来成预估，今年全国新增专项债用于解决拖欠企业账款的比重大概在10%以上。

若按前述专家估算最低10%比例估算，今年4.4万亿元新增专项债中或有超4400亿元资金用于解决拖欠企业账款，当然实际数据有待官方披露。

根据企业预警通数据，截至目前，地方政府共计发行新增专项债券约16541亿元，其中没有披露具体项目的特殊新增专项债约2509亿元，特殊新增专项债占总额比重约15%。

胡恒松表示，专项债解决拖欠企业账款有助于推动资金回流至企业，既能为企业再投资注入必要资金，又能依托资金注入持续扩大生产，从多维度激活经济内生动力。尤其在当前逆周期调控背景下，此举或将在一定程度上对冲经济下行压力。

地方偿还风险可控

所谓地方政府专项债券，是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，一般来说，专项债券确实应用于有一定收益的项目，并以项目收益还本付息。此次地方通过发行专项债来偿还拖欠企业账款，未来如何偿还债券本息？

胡恒松表示，近年来地方财政收入增长乏力，保障基本民生等支出持续增长，财政收支压力持续增大，部分地方无法正常支付企业账款。专项债券资金用于偿还拖欠企业账款，从属性上来说确实是置换已有债务（还旧债），与置换隐债形式相当。目前并没有明确的偿还来源，实际上还是要靠地方财政偿还，也就是“谁家的孩子谁抱”。

他认为，与置换隐性债务的本质不同，置换隐性债务是为了降低地方政府融资成本，而偿还企业拖欠款，其主要目的是保证地区内中小企业的生存及经营，进而提高地区的财政（税收）收入。此次地方发行新增专项债券，未来可以由再融资专项债券的方式持续化解，或是在财政状况好转后，由地区财政资金进行偿还。

温来成表示，从最新的规定来看，未来用于偿还拖欠企业账款的专项债券本息，必要时甚至可以通过调入一般公共预算资金等来解决，以防止偿债风险。

去年底国务院办公厅公布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》）明确，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

胡恒松表示，此次专项债券用于解决地方政府拖欠企业账款的影响显著，意味着专项债券的用途是可以多样化的，可以不单单局限在政府投资项目上。时间线上来看，从2024年底提出的专项债券用于化解隐性债务、解决存量商品房、土地储备项目，再到今年政府工作报告提出的解决拖欠款，专项债券的用途导向明显，即只要是有利于地方政府解决财政问题的方向都是支持的。

上述《意见》明确，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，这使得专项债投向进一步扩大。《意见》同时明确，专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。