本文来自微信公众号：猛犸工作室 （ID：MENGMASHENDU），作者：曾思怡

“一项持续18年的“宅基地入市”实践”

“进城了，老家村里的宅基地荒置，可以卖出去吗？”

“土地是农民的保障。如果农民卖地了，后期生活如何保障？”

关于农村宅基地使用权能不能卖，一直是近年土地改革的争议热点。

近日，国务院批复同意北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温等10个要素市场化配置综合改革试点。上述试点实施方案，均从技术、资本、土地、人力、数据等要素配置进一步做出市场化布局。

在土地要素市场化配置中，重庆、通州两地都提到“探索进城落户农民自愿有偿退出宅基地”。

上海易居房地产研究院副院长严跃进对时代周报记者指出，通州作为北京城市副中心，承担疏解非首都功能、推进城乡一体化发展的重任，相关产业导入速度较快，对宅基地退出有迫切需求，“这自然就需要有一个更为灵活的建设用地空间，亦需要全面统筹有关资源”。

重庆在该领域已有实际动作落地。2008年末，重庆提出农民自愿将闲置宅基地等复垦，经土地管理部门严格验收后产生指标，再以票据的形式，通过土地交易所公开拍卖。

“农民在外边务工十年，已经不回老家，老家的房子即使卖掉，也只能卖两三万。但是把房子拆了，复垦为耕地，地票倒能卖十几二十万。”重庆市原市长黄奇帆在推出此项制度时表示，“这是城市建设用地增加、农村建设用地减少的过程，有助于农民致富的过程。”

时代周报记者梳理发现，过去十几年，地票制度不仅保障了耕地面积，在重庆快速扩张时期提供了足量的建设用地指标，还显化了相关农村农民的土地收益。

土地要素改革的背景下，农村宅基地如何探索更合理配置、实现有效收益？作为农村宅基地入市的典型，实施了18年的重庆地票制度又提供了哪些启发和经验？

十试点布局农地入市

推动要素市场化配置，是建设全国统一大市场的重要环节。

国家发展改革委副主任李春临在近日举行的国务院政策例行吹风会上指出，改革开放以来，中国绝大部分商品和服务都已实现了市场定价、自由流动，但要素市场体系建设相对滞后，发育还不充分，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。

他指出，此次改革试点的意义是，一方面，围绕当前要素市场领域的重点难点问题，发挥试点地区的先行先试和示范探路作用，为要素市场化改革探索可复制、可推广的经验奠定基础；另一方面，通过改革试点为地方赋能，加强对经济发展优势地区的要素保障，激发经济发展内生动力和创新活力，打造全国高质量发展的重要动力源。

时代周报记者梳理发现，在前述试点实施方案的要素排序上，土地要素排在第二位，可见其重要性。

中央财经大学经济学院副教授路乾对时代周报记者指出，目前土地要素配置过程中存在明显计划性，已经不适应当下经济社会的发展。

比如，现行建设用地指标实施规划计划配置，难以精准匹配地方需求。在发展快的地方，无法满足城市发展的需要；在发展慢的地方，大量配置的开发区致使土地闲置，同时限制了农村发展权益。

他调研发现，在珠三角和长三角地区，不少农村因毗邻大城市具备发展旅游业和工业的潜力，但村子负责人经常面临的问题是，没有足够的建设用地指标。但是在部分经济欠发达地区、人口流出地，却有大量建设用地指标盈余，应进一步推进建设用地指标跨地区流转。

回到前述试点实施方案。时代周报记者梳理发现，十个试点在土地要素改革布局中，具体到农地方面，均提及推进农村集体经营性建设用地入市，6个试点提到探索出租、入股、合作等方式盘活利用闲置农房的有效路径。

其中，北京通州、重庆两试点均提到“探索自愿有偿退出宅基地”。

2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》，将原本“不得用于农业建设”的集体土地调整为“可入市”。近年，关于农业用地入市的探索步步推进，农村集体经营性建设用地出让使用权、用于开展工商业的事例比比皆是。但在宅基地方面，目前主要停留在租赁和使用权的同村流转。

这是因为一段时间以来，“农民卖掉宅基地使用权后生活保障成疑”“个人恶意囤地”等问题被广泛讨论和引起担忧。与此同时，即使允许宅基地入市，在实施层面上还有交易价格机制设置、村集体成员的收入分配划定等复杂工作待做。

国家高端智库CDI资深研究员宋丁对时代周报记者指出，在集体建设用地可入市的背景下，相当一部分农村土地已经通过旅游、养老产业等模式进入市场。“这个‘进入’是很谨慎的。首先要严守18亿亩耕地的红线；其次，外村人尤其是城镇居民对宅基地使用权的交易不受法律保护。”

作为探索农民自愿有偿退出宅基地的两个试点，在前述实施方案中，通州的表述为“探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体办法”，重庆则为“探索进城落户农民自愿有偿退出宅基地使用权的具体办法”。

值得注意的是，比起“推进农村集体经营性建设用地入市”的表述，实施方案关于农村宅基地方面的表述更加审慎，不仅没有使用“入市”一词，而且皆强调“进城落户农民”“自愿”。

严跃进告诉时代周报记者，现阶段对于宅基地的政策，主要就是指允许农民退出此类土地，当然也会包括上面的房屋。这种一般是指考虑到农民已经进城了，所以允许有一个渠道让农民退出，进而获得现金补偿。但这种属于自愿的，农民即便进城，也可以不退宅基地。

一项持续18年的“宅基地入市”实践

作为农民自愿有偿退出宅基地的一项长期实践，重庆“地票”制度已经落地十余年。

2008年，经国务院授权、自然资源部（原国土资源部）指导，重庆首创“地票”制度，设立全国首个农村土地交易所。

所谓“地票”，是农村集体建设用地经过复垦为耕地，并经土地管理部门严格验收后，所产生的用于全市范围内城镇建设的用地指标凭证，拿到土交所面向社会公开交易。

相较全国层面征地不完全补偿模式，即按照被征土地的原用途进行补偿。地票制度引入市场交易机制，显化了农村土地资产价值。

“地票”落地重庆的前一年，即2007年，国务院批准重庆成为全国首个统筹城乡综合配套改革试验区，鼓励重庆在户籍制度、土地制度、社会保障等重点领域改革，探索农村居民平等享受城市权利的路径。

这也被认为是，“地票”作为一项具有突破性质的土地改革政策，率先落地重庆的一大原因。

路乾在重庆“地票”调研报告中提到，从“地票”价款和各方分配看，价款长期稳定在20万元/亩左右，其中3.7万元作为复垦经费，每亩的净收益大约在16万元左右。

路乾提到，从买卖双方画像和交易体量来看，地票的供应方主要是渝东北、渝东南等贫困山区的农民，购买方主要是重庆市中心城区的平台公司。2016年实施的重庆《地票管理办法》，从法律上要求全市经营性建设用地必须使用地票。

所以，重庆“地票”可以理解为，在彼时城市化发展迅猛以及当时的土地制度背景下，结合行政和市场力量，把城镇化过程中的土地红利部分转移到农村、农民手上。

整体来看，路乾认为，重庆“地票”制度为欠发达地区的农户宅基地退出提供资金，为村集体提供发展资金，为乡镇政府提供工作经费，为发达地区提供发展空间。一举多得，有必要在全国推广。

黄奇帆也曾计算过，我国大约有3亿农民工，他们在城市工作、生活，城市要为其匹配用地，而留在农村的土地又无法退出，这种城乡“两头占地”估算会增加1亿亩左右耕地，这是我国耕地总量只减不增的重要原因。

而破解这个难题，靠的就是制度创新，而重庆经验一旦成功，将有助于破解我国城镇化遭遇的“土地困局”。

今年以来，多个部委也明确将存量闲置地块优先纳入收储计划。不少地块的规划条件已不适应新形势，需要通过调规来优化土地利用。

自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在前述吹风会上提到，开展要素市场化配置综合改革试点，其中一项重要任务就是在原有工作基础上继续深化实践探索，不断提高土地要素市场化配置水平。包括鼓励采取市场化方式盘活存量闲置土地，进一步提高土地节约集约利用水平。

对此，路乾建议，在此背景下，重庆继续探索“农民自愿有偿退出宅基地”，其中一个重要抓手是打开“地票”需求，如对接东南沿海发达省份，与仍有扩大发展需求的地区进行建设用地指标交易。而在二、三产发达的地区，其耕地指标通过地票置换，也可以保证耕地总面积不受影响。

他进一步提到，类似“地票”等建设用地指标跨区域流转，可以更大范围、更大体量的在东南沿海和中西部地区开展，这在本质上也可以理解为发达省份对欠发达地区的转移支付，“而且这种转移支付不是落在一些政府和企业的大型项目，是落到具体的农村和农民手上的”。

宅基地入市之辩

将农村宅基地复垦产生建设用地指标进行流转之外，农村宅基地使用权是否应当进一步扩大交易范围，打开更多流转渠道和交易对象，是近年热议的土改话题之一。

一方面，城市化进程中农村人口持续流出，农村宅基地闲置现象颇为普遍，以2016年为例，我国城镇化率为57.35%，预计到2030年达到70%左右，意即这个时间段大约有2亿农民进城。目前城市居民人均住房、公共基础设施、工矿仓储等建设用地大约人均100平方米，而农村居民为200-300平方米。

因此一个农民进城，理论上可以节约150平方米的建设用地，农民进城之后，闲置的宅基地在市场上也存在需求，比如城市近郊农村，不乏投资者有购买宅基地建房对外租赁或开民宿的需求，也有在“归园田居”的期待之下，部分都市人群将目光放至城市远郊或自然风景优越的农村地区。

比如前文提到的通州，凭借地理优势，通州乡村吸引了想拥有小院生活的北京居民。专门从事京郊小院租赁的孟先生告诉时代周报记者，其接待的客群大都是北京市里过来的，他手头的小院可年付也可长租，年租金1.5万-6万元不等。

时代周报记者看到，社交媒体上，类似京郊小院租售动态下，既有问价者，也不乏对使用权交易的咨询。时代周报记者以买家身份咨询一位在社媒“出售”通州自家乡村小院的村民，对方称130万元可租赁20年，到期续付即可续租，且标注“若拆迁归于承租人”。

不止通州，在大城市周边以及少数自然风光优越的地区，这种对宅基地的市场需求长期存在。不过，广西小宇律师事务所律师郭乃华对时代周报记者指出，目前农村宅基地使用权仅限于同村流转，外地人如果想购买，只能私下签订合同，后期若遇拆迁或卖方走司法途径拿回，买方不受法律保护。

宋丁表示，在土地要素改革的背景下，“宅基地仅在同村买卖也是现阶段的事情，到时候无论国有土地还是集体土地，使用权面向个人放开买卖都是个趋势，不过前提是把价格机制和相关制度设计好”。

严跃进认为，对于相关担忧，一个长期应对方案是建设保障体系。对于自愿退出宅基地的人群，加强职业技能培训，提高其就业能力，促进其向非农产业转移；又如通过相关农村养老和医疗保障制度，确保农民退出宅基地后能享受与城镇居民同等的公共服务。