在前面

近年来，多个地区官宣隐性债务化解完毕，而同时又披露专项债支持存量PPP项目。

那么，就有一个有趣的问题了：在专项债支持存量PPP化解已发生的欠款之前，这个欠款是不是隐性债务呢？

如果答案是肯定的，那么这种“既宣布化债完毕，又披露新隐债”的做法，不是自打自脸吗？

一、专项债用于存量PPP案例及分析

我们随机了解了几十个专项债支持存量PPP的项目，发现专项债支持的领域有，①地方政府应出资部分，即“本应由地方政府投资而没有投资，由社会资本方垫付”的建设成本；也包含②配套投入等地方政府的其他出资责任；还发现了③疑似用于支付政府付费、可行性缺口补助部分的用途；甚至还有疑似用于支付④社会资本应出资的部分。

简单的说，前三项支持领域中财政欠付的支出责任，当然都是隐性债务；至于第四项，除非是涉及国计民生、影响巨大，对项目权益进行了收购，且经历了规范的集体研究决策程序，否则就是涉及违法犯罪的问题了。

(一) 专项债用于政府出资部分【网传案例】华中某地某河公路大桥PPP项目是省市重点工程，其建设对于完善区域路网、促进跨河发展具有重要意义。在推进过程中，项目建设资金存在缺口，特别是政府方承担的资本金出资部分面临较大压力。申请专项债资金，作为项目资本金或替代部分政府方出资，直接注入项目，用于项目建设期的政府出资责任部分。【七公点评】对于PPP项目中的政府应出资而未出资部分，形成欠付或已有社会资本垫付的，当然属于新增隐性债务。河南省国道240范县黄河公路大桥项目(二) 专项债用于支付提前终止价款【网传案例】华北某地生态建设PPP项目，截至2025年，该项目已完成全部建设工作，并已进入运营服务阶段。然而，基于地方政府的发展规划与项目实际情况，经双方协商，决定提前终止该PPP合作。截至2025年12月31日，项目应付费用总额为11亿元，已累计支付4.4亿元。剩余的待支付款项，构成了政府方因提前终止合同而需向社会资本方支付的价款。专项债券资金的支持，正是用于覆盖这部分待支付款项，其具体安排如下：首先，在2025年12月31日前，通过专项债券资金向项目公司支付1.7亿元的首笔款项。【七公点评】根据合同用于支付提前终止价款的行为，在合同付款期内支付的，当然不属于隐性债务。但是，产生提前终止情形的原因，大概率是因为之前的欠付导致项目难以为继，而之前的欠付，则必然是新增的隐性债务。乌海市生态建设PPP项目(三) 专项债用于政府付费欠款【网传案例】华东某地科创智造产业园基础设施配套一期工程，项目所在地政府面临较大的短期支付压力，未能按时足额向项目公司支付相关费用。因此，申请专项债用于清偿地方政府在已完工并投入运营的PPP项目合同中，逾期未支付给项目公司的部分。【七公点评】政府付费部分的欠款，当然是新增隐性债务。在专项债支持存量PPP项目领域中，用于支持欠付的政府付费部分，是最不健康的做法。因为，解决了今年的欠付，还有明年的政府付费，一年复一年，明年何其多？专项债完全失去了其拉动固定资产投资的功能，仅仅发挥了不得已的救助作用。而且，对于产业园项目，市场的普遍观点是，本来就应该由社会资本承担招商运营的职能和风险；由政府承担付费责任，本来就是PPP项目中的不合理风险分配。于是乎，产生支付困难风险，也正是始乱终弃的必然结果。浙江省金义新区科创智造产业园基础设施配套一期工程(四) 推测专项债用于政府付费【网传案例】华中某地第三水厂PPP项目进入运营期后，地方欠付社会资本方供水服务费。申请专项债券资金，其用途之一便是用于该地第三水厂PPP项目。结合项目已于2017年建成通水的事实，此处的用于显然不是指工程建设投资。合理的推测与实践印证是，这笔专项债资金被用来支付或部分支付运营期的供水服务费。(以上分析部分亦来自于网传消息)【七公点评】由于这一网传案例的专项债用途是推测所得，所以，也存在一种可能性，就是欠付情形尚未发生时，即由专项债支付，那当然就不能判断“还未发生的欠款”是隐性债务了。但是，如果没有专项债的支持，这笔款项到期后就必然是新增隐性债务了。事情的根源是一样的，只不过专项债来得更及时而已。汝州市第三水厂PPP项目(五) 专项债支持社会资本应付欠款【网传案例】西南某地某旅游基础设施建设PPP项目因社会资本方资金链断裂，在完成部分工程后自2018年起长期停工，不仅形成“半拉子”工程，还遗留了拖欠征地款等具体债务。一是工程本身成为“停缓建”项目，公共服务供给中断；二是形成了对地方政府而言负有偿还责任的具体债务，拖欠乡镇的征地拆迁补偿款及工作经费共计约413.7万元。新包装的项目总投资5亿元，申请专项债券资金2.5亿元。根据官方答复，专项债资金并未直接用于全新的工程建设，而是优先用于解决原PPP项目拖欠的征地补偿款这一“燃眉之急”。【七公点评】除非是涉及国计民生、影响巨大，对项目权益进行了收购，且经历了规范的集体研究决策程序，否则，就不是新增隐性债务，而是涉嫌违法犯罪的问题了。对于该项目在这一方面的具体情况，由于与技术环节关系不大，所以我们不做进一步分析推测了。云南省楚雄州牟定县的化佛山庆丰湖旅游基础设施建设PPP项目

二、回顾：84号文未能开辟存量PPP解决路径

2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知(国办函[2025]84号)，84号文有两项内容，比较引人注目：一是对于民间呼声较高的存量项目的界定边界，做出了宽松的延后调整；二是在专项债范围空前扩展的背景下，也将用途扩展到了PPP存量项目领域。

当然，显而易见的是，这两项措施不能解决PPP存量项目所面对的困难，不能直接为PPP存量项目的争议解决和整改提供新的有力措施，内容大体没有超出2023年10月文件对于PPP存量项目应对思路的总体框架。

不过，在理论上，84号文仍然具有重要的里程碑意义：一是标志着，对于管理库PPP，主管部门的目光，正式进入“PPP存量时代”；二是标志着，公开地开启了专项债置换隐隐债的开关。而其实在此之前的几年里，也已经开始了置换地方政府拖欠企业欠款的行动。

(一) 84号文对专项债并未做出额外放开

84号文放开的地方政府债券使用范围，主要就是PPP项目资本金中的政府出资额度，其次是有可能需按照合同承担的配套支出责任，84号文原文的表述是：

加大财政支持力度。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，……，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。

公众号：财政部国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知

早在在2023年10月的文件中，就已经有针对PPP存量项目的“通过发行专项债筹集有收益项目资金，通过发行一般债筹集没有收益项目资金”的意图。

而且，鉴于当前专项债范围已经扩展到用于偿还对企业欠款、政府投资基金等如此空前广泛的背景下，84号文将用途扩展到PPP存量项目领域(仅限于①“PPP存量项目建设成本中的政府支出”，及②“已运营项目社会资本方垫付建设成本”两个较小的范围)的措施，并未超出民间预测的范围。

(二) 限于政府应出资部分

“社会资本方垫付建设成本”是指“本应由地方政府投资而没有投资，由社会资本方垫付”的建设成本，那么实质上这一部分就主要是项目资本金当中地方政府应出资的部分。

(三) 包含配套投入等其他出资责任

其次，在原管理库PPP的政策体系中，按照财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号)，“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”

那么显而易见的，如果在原PPP项目合同中，地方政府还需承担配套资金投入的，按照原PPP文件体系和84号文的语意，应该也可以适用。

(四) 不是指“社会资本方投资的建设成本”

84号文中“社会资本方垫付建设成本”，不是指“社会资本方投资的建设成本”。

正常应当由社会资本方投资的建设成本，是不能够用专项债来报销的，否则就违反招采的法律了。招采的时候，说是由社会资本投资，实操的时候，却由地方政府发行专项债来报销，那跟地方政府直接出钱给社会企业有什么区别？

发行地方政府债券(包括一般债、专项债)是地方政府举借的债务。至于地方政府存在欠款的情况下，用专项债去置换，那是一回事；而当社会资本存在欠款的时候，用专项债去置换，那相当于地方政府为企业偿债，那可不是一般寻常的小事情，那要违反大法的。

另外，文件也没有说一般债专项债可以用来支付运营补贴，于道理上也不合逻辑。专项债用于一次性基础设施建设，一般的来说，咋能常年用于支付每年都有的补贴呢？

不过如果确认了是拖欠社会资本的运营补贴的话，在现实的情况上看，将地方政府债券等借款用于弥补对企业赊欠是已有的情形。不过另一方面，确认了对企业赊欠可就承认了隐性债务噢。

三、展望：专项债用于PPP：救急但不健康

专项债用于支持地方政府在存量PPP项目中的出资责任、付费责任以及配套责任，具有解决地方政府隐性债务的燃眉之急、避免陷入被起诉风波、延长付款期限的作用，甚至能够在一定程度上相对降低资金成本。

同时，由于专项债审核宽松，因此地方没有合规性顾虑。

但是，专项债本身仅具有救助作用，将专项债用于存量PPP项目救助，不能发挥专项债拉动投资作用，降低了专项债应有的拉动经济作用，造成了专项债用于新建实体项目比例越来越小，也造成了近年来专项债拉动经济效果越来越弱的困局。

专项债救助存量PPP项目，是专项债迫不得已的救助需求，不是专项债使用的健康方向。

所以，咱们也不必一边宣称隐债化解完毕，一边又官宣专项债支持PPP了，莫非PPP欠款不是隐性债务吗？

欠债了就说欠债了，被救了就说被救了，不必搞得那么冠冕堂皇、激荡有力。

火山引擎扣子基于七公片区开发大模型个人知识库提供技术支持除特殊说明外，文中数据来源于企业预警通APP

https://mp.weixin.qq.com/s/K3EmaX_l92IWyKoLqZqq0A?scene=1&click_id=1