罗志恒牛琴 方堃（罗志恒系粤开证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

摘要

当前中美关税战进入到90天谈判期和缓和期，但特朗普反复无常的立场以及美方逆差源自中美各自比较优势的客观事实导致关税战的不确定性仍大，而且事实上美国对华目前仍征收高达40%以上的关税，“抢出口”因素消退后对中国将产生较大的影响。面对此种局面，做好自己的事情最为重要，其中房地产、地方债务问题和提振消费是其中关键，而这核心又是地方政府发展经济的能力和积极性的问题。因此，关税战与地方债务问题不直接相关，但如果地方化债处理得好，地方政府轻装上阵，既能纾困企业和居民，又能呵护营商环境，有助于经济平稳发展。

2024年中央出台“6+4+2”的化债举措，极大地缓解了地方政府的流动性风险，地方化债压力大大减轻、债务风险有效缓释，地方政府从应急状态回归常态谋发展。但是在化债过程中，地方政府还面临财政紧平衡态势延续、法定债务付息压力增加、城投市场化转型困难、拖欠企业账款尚未得到系统性解决等问题与挑战。

2025年是一揽子化债方案完善落实之年，也是城投转型提速之年。2025年《政府工作报告》提出“稳妥化解地方政府债务风险”，“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，推动融资平台市场化转型”等。各省市陆续发布了政府工作报告和财政预算报告，详细列出了2024年化债进展和2025年化债工作安排。本文基于各省市县的公开资料和数据，梳理以下问题：当前地方化债效果如何？今年化债工作安排有哪些新亮点？还面临哪些挑战？化债政策还有哪些优化空间？

一、2024年地方化债的六大成效

2024年，地方化债实现了六重效果：隐性债务“清零”和显性化进度加快、融资平台退出加快、债务成本下降、债务结构优化、清欠企业账款加快、全口径债务风险管控更加有效，间接地实现了区域金融稳定，消化拖欠企业账款提振了企业信心，畅通了国民经济循环。

1、2024年隐性债务余额大幅压降1/4左右，隐性债务显性化进程加快。2024年用于置换存量地方政府债务的各类地方政府债券发行规模合计达3.4万亿元，置换后地方隐性债务余额从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的11.0万亿元，下降幅度达23%。若考虑地方使用“真金白银”偿还的债务后，地方隐性债务压降幅度更大。

从化债进度看，重点省份中，宁夏、吉林、内蒙古、青海化解隐性债务的进度较快；非重点省份中，新疆、江苏的市县隐性债务化解进度较快。从债务风险看，重点省份债务风险缓释，多个市县综合债务率下降。重点省份市县大力盘活资产资源，包括存量土地和房产、矿业权、特许经营权、电力指标等各类国有资源，筹集“真金白银”偿还存量债务。

2、融资平台退出加快，2024年全国“退平台”数量近7000家，政府融资职能加快剥离。从公开信息可知，宁夏、内蒙古融资平台数量与2023年3月末相比分别压降76%、66.5%，吉林、辽宁压降幅度均超过50%，位居全国前列。

3、通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，实现“高息债务低息化”，极大地减轻了地方利息压力。2024年地方政府债券平均发行利率为2.3%。据财政部估算，置换后利率水平下降平均超过2.5个百分点，预计这部分置换债券5年利息减少2000亿元以上。2024年广西新发行债券平均利率较上年同期超303个基点；内蒙古债务“置换后每年可节省利息30.9亿元”，相当于2024年法定债务付息支出的8.5%。

4、融资平台非标债务占比持续压降，债务结构持续优化。2024年，各地通过协商银行贷款置换掉信托、融资租赁、债权计划、定融等利息成本高、偿债压力大的非标债务，优化债务结构。例如，柳州市全市融资平台债务结构优化，非标、债券余额分别压降272亿元、50亿元，占比分别从16%和29%下降至6%和27%，非标债务占比下降尤为明显；银行贷款占比从55%上升至67%，利率更低、风险更低的银行贷款比重上升，减轻了融资平台偿债压力。

5、加快加力推进清理拖欠企业账款工作，缓解了企业现金流压力，激发企业主体活力。政府拖欠的企业账款中，部分属于政府项目中存在长期拖欠、变相让企业垫资，且未在财政预算中安排相应资金偿还形成事实债务的，已纳入隐性债务。地方用好中央政策，加快加力清理拖欠企业账款。其中，宁夏把纳入隐债的政府拖欠企业账款全部清零；贵州多措并举积极解决多年积累的拖欠企业账款问题；云南健全解决企业账款拖欠问题长效机制。

6、建立全口径地方债务监测监管体系，债务风险监测取得成效。全口径债务管理更加公开透明，有利于监管部门实时准确地掌握地方债务数据、评估债务风险并采取精准举措，也有利于遏制化债不实和新增隐性债务。2024年，多数地区都表示已经实施了“全口径地方债务监测”。江苏、山东实现对政府法定债务、隐性债务、城投经营性债务“三债统管”。

二、2025年地方化债重点工作部署

2025年，各地深入贯彻落实中央决策部署，坚持“在发展中化解债务、在化债中促进发展”的工作思路，统筹运用财政和金融资源，重点推进严格遏制新增隐债、靠前发行置换债券化债、动态退出重点省份名单、加快退平台并分类推动城投转型、提高债务资金使用效率、完善全周期债务监管等六个方面的化债工作。

1、将不新增隐性债务作为铁的纪律，防止一边化债一边新增。2025年，四川、湖北、福建、河北、广西、宁夏等多个省份将“不新增隐债”作为“一条铁律”。甘肃、贵州、吉林要求严格落实“举债终身问责制和债务问题倒查机制”，对新增隐性债务问题“零容忍”。河北“对违规举债、虚假化债的严肃追责问责”。

2、通过靠前使用化债额度、筹集化债资金等手段，化解存量隐性债务。其一，2025年化债额度更早使用更早见效。截至2025年5月20日，今年2.8万亿元（6万亿分三年+4万亿分五年）用于化债的地方债券累计发行超1.77万亿元，进度达63%。包括：29个省份发行特殊再融资专项债券合计达16116亿元，进度超80%；16个省份发行特殊新增专项债券规模达1573亿元，进度约20%。其二，2025年通过盘活资产、加快土地出让等手段，筹集化债资金。

3、符合要求的重点省份争取分批次退出高风险地区名单，宁夏、内蒙古有望率先退出重点省份名单。2025年，中央将动态调整重点省份名单，支持打开新的投资空间。目前宁夏宣布“已符合退出债务高风险省份的条件”，“已向国务院申请”退出；内蒙古也满足条件“有望率先退出高风险省份”。

4、推进融资平台加快退出与转型发展，构建“退出—转型—发展”的良性机制。短期来看，为了完成2027年6月底之前地方融资平台清零的目标，2025年融资平台压降进度有望进一步提速。近期，多地区表态力争在2025年实现融资平台全部退出。退平台仅解决“身份问题”，并未解决“生存问题”。中长期来看，地方政府还需积极引导城投公司市场化转型，实现可持续发展，形成“退出—转型—发展”的良性循环。未来城投公司“退平台”后，会形成两极分化，市场化经营程度较高、自身盈利能力较强的城投公司，顺利地转型为普通国有企业；而市场化经营程度较低、业务转型难度较大的城投平台，有必要尽快重组或清退。

5、强化预算约束与投资项目管理，提升债务资金使用效益。一是根据财政承受能力安排投资项目，加强绩效评估。二是根据地方发展需求匹配项目，提高资金使用效益。

6、构建地方债务全生命周期监管，完善债务全链条管理。一是加强专项债券项目“借、用、管、还”管理。二是确保政府负债和项目资产平衡。三是探索建立专项债券偿债备付金制度。

三、进一步化债面临的四大挑战

尽管化债工作已经取得阶段性成果，但是化债工作仍然面临以下四重挑战：

1、隐性债务滋生的土壤仍然存在，防范化解债务风险的长效机制仍在探索中。其一，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市场处于调整转型期，引起房地产相关税收及土地出让收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目标下，民生、“三保”等重点领域财政支出责任不减，地方仍需兼顾化债、“三保”与发展，部分任务完成诉诸隐性债务的冲动仍存。其三，财税体制改革在有序推进中，但是事权和支出责任改革客观上讲难度较大，地方支出责任依然较大。

2、隐性债务显性化后，法定债务余额快速攀升，纳入预算的付息支出增加，可能挤占地方财政支出空间。多个省份在预算报告中提及“债务付息刚性增长”，可能对地方财政运行和基层库款保障带来挑战。

3、城投公司内部造血能力不足，外部融资监管政策趋严，市场化转型难度仍然较大。一是城投公司自身经营能力有限，现金流状况不佳。城投公司往往承担了大量公益性项目建设，其建设周期长、投资回报慢，从项目回收的资金有限，不足以偿还债务本息。二是城投公司市场化融资受限，尤其是涉及隐性债务的城投公司，市场化转型更加困难。其中，城投债融资监管趋严，重点区域公开市场融资更加受限。

4、拖欠企业账款问题尚未系统性解决，可能增加地方政府支出责任，影响部分地方政府的公信力和微观主体信心。部分地方政府部门违规要求国有企业垫资建设项目，以及拖欠民营企业账款，既增加政府未来的支出责任，容易形成事实上的隐性债务，又破坏了营商环境，要予以坚决制止和根本解决。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月财政部监督评价局先后五次公开通报38个地方政府隐性债务问责典型案例，其中不乏通过拖欠账款等方式违规举债的案例。

四、进一步化解地方债务风险的政策建议

下阶段，要统筹债务化解和城投转型工作，既要持续压降隐性债务，又要确保稳定发展；既要妥善化解存量债务风险，又要严防新增债务风险；既要注重短期防风险，又要注重长期体制机制改革，也要加快发展方式的转型。

1、短期看，推动中央加杠杆促进经济回升、考虑将化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，地方因地制宜开展债务置换、加快国有资产盘活、清理拖欠企业账款。

一是有必要通过中央加杠杆促进经济回升向好，尤其要推动房地产止跌回稳，为地方财政平稳运行提供良好宏观环境。比如，中央层面发行国债建立“房地产稳定基金”专项用于保交楼、收储、盘活闲置土地等，解决地方支持房地产的能力不足问题。

二是地方债务置换工作要因地制宜开展，靠前落实支持高风险地区化债，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，根据需要靠前化债而非平均用力。

三是考虑逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，更加精细化管理。

四是加大资产盘活力度，通过提高国有资本收益上缴财政的比重、划转国有股权等方式支持地方化债和融资平台转型。

五是加大拖欠企业账款的清理力度，摸清底数，分类清偿欠账，利用新增专项债政策加快清欠进度。以省为单位建立清欠企业账款的响应机制，比如省级财政部门对当地企业设立政府欠款的信息直通系统，企业拖欠账款情况直达省级财政部门，有利于摸清底数；清欠额度可从专项债而来，中央在各省之间根据需要调剂、增发。

2、长期看，要从财政体制改革、建立债务与资本预算、城投市场化转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生，构建防范化解债务风险的长效机制。

一是有必要推动财税体制改革，稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题。

二是探索建立债务与资本预算，加强地方政府债务管理，降低地方对债务的依赖。

三是加快推动城投融资平台向国有投资运营公司转型，通过引入社会资本、优化公司治理结构等方式，提升运营效率和服务水平。

风险提示：地方财政收支紧平衡加剧；房地产市场调整影响超预期。

目录

一、2024年地方化债和城投转型的成效

二、2025年地方化债和城投转型工作新部署

三、下阶段化解地方债务风险面临的挑战

四、关于进一步化解地方债务风险的政策建议

正文

2024年，中央化债思路实现了重大转变，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，将稳增长和促发展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一揽子化债举措，在五年内支持地方化解12万亿元的隐性债务，支持地方政府卸下包袱、轻装上阵，极大地缓解地方政府的流动性风险，扭转存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及促进经济发展。

2024年是地方化债大年，防范化解地方债务风险取得积极成效，取得了隐性债务大幅压降、融资平台“退平台”进度加快、债务付息支出下降、债务结构优化、拖欠企业账款减少、全口径债务风险管控更加有效等多重效果。

一、2024年地方化债和城投转型的成效

2024年，中央化债思路实现了重大转变，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，将稳增长和促发展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一揽子化债举措，在五年内支持地方化解12万亿元的隐性债务，支持地方政府卸下包袱、轻装上阵，极大地缓解地方政府的流动性风险，扭转存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及促进经济发展。

2024年是地方化债大年，防范化解地方债务风险取得积极成效，取得了隐性债务大幅压降、融资平台“退平台”进度加快、债务付息支出下降、债务结构优化、拖欠企业账款减少、全口径债务风险管控更加有效等多重效果。

第一，“隐性债务显性化”进程加快，2024年债务置换政策直接带动全国隐性债务余额下降约1/4，债务风险明显缓释。整体上，“6+4+2”一揽子债务置换政策实施后，地方隐性债务大幅压降。2024年，综合考虑2.5万亿元特殊再融资债券（用于置换隐性债务或偿还地方政府存量债务）、8778亿元的特殊新增专项债券（无具体项目用途而是用于化债的新增专项债），债务置换的财政资金合计达3.4万亿元。一揽子债务置换政策实施后，地方隐性债务余额从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的11.0万亿元，下降达23%。此外，地方除了用好中央债务置换政策，还积极统筹化债资源、安排“真金白银”进一步化解存量隐性债务。若考虑地方使用“真金白银”偿还的债务后，地方隐性债务压降幅度更大。

2024年，多个省份超额完成化债任务，宁夏、内蒙古、吉林、新疆、江苏等隐性债务“清零”进程较快，宁夏、吉林隐性债务余额下降八成左右。重点省份中，甘肃“债务风险有效缓释”，实现了“化债卸包袱、发展不停步”；宁夏、青海“超额完成”年度地方债务化解任务。2024年，宁夏隐债规模和债务率大幅下降，隐性债务余额较2023年3月末下降78%。吉林2024年末存量隐性债务降至1000亿元以下，与2023年3月上报国务院数据相比压降80%左右。市县层面，2024年末，吉林省有82.9%的市县区隐性债务实现“清零”；黑龙江省绥化市10个区县、辽宁省本溪市6个区县隐性债务全部“清零”；天津市河北区、西青区实现隐性债务“清零”。2024年，内蒙古宣布新增8个旗县隐性债务“清零”；青海省新增4个州全域实现隐性债务“清零”。非重点省份中，新疆“提前完成”全年化债任务，新疆“自治区本级和13个地州市本级、95个县市区提前完成存量隐性债务化解，276家融资平台存量隐性债务全部化解完毕”。江苏多个市县提前完成隐性债务化解任务，徐州市“在全省率先实现隐性债务清零”，连云港市海州区、赣榆区、宿迁市宿城区、盐城市阜宁县、苏州市吴江区、南京市玄武区2024年末实现隐性债务“清零”目标。

2024年，内蒙古、黑龙江、吉林多个市县综合债务率下降或风险等级下降。重点省份各市县大力盘活资产资源，包括存量土地和房产、矿业权、特许经营权、电力指标等各类国有资源，筹集“真金白银”偿还存量债务。重点省份中，2024年，内蒙古自治区新增1个盟市本级和10个旗县退出高风险等级；吉林省长春市、辽源市、松原市多个地市退出债务高风险等级；黑龙江佳木斯市、宁夏固原市“由红转橙”；甘肃张掖市“退橙”。辽宁多个区县债务风险降级，天津市北辰区综合债务率“退红”，重庆市大足区、垫江县综合债务率下降。非重点省份中，经济大省隐性债务清零进展较快，市县综合债务风险下降明显。如江苏省镇江市“政府性债务率实现大幅压降”，四川省攀枝花市综合债务风险等级“由橙转黄”，湖北省鄂州市实现“退橙转黄”。

第二，融资平台退出加快，2024年全国“退平台”数量近7000家。监管部门要求，各地融资平台退出时间不得晚于2027年6月末。根据财政部部长在全国人大记者会上披露，2024年四季度，置换政策实施后融资平台减少了4680家，占全年减少总数的三分之二以上。据此估计，2024年地方融资平台累计压降数量接近7000家。从区域看，重点省份中，2024年末宁夏、内蒙古融资平台数量与2023年3月末数量相比分别压降76%、66.5%，吉林、辽宁压降幅度均超过50%，位居全国前列；天津“清理撤并融资平台75家”。非重点省份中，江苏“压降50%以上”；新疆“融资平台清退进度位居全国前列”；河南“118家企业退出融资平台”。

第三，通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，实现“高息债务低息化”，极大地减轻了地方付息压力。2024年1-12月，地方政府债券平均发行利率为2.3%。由于地方政府债券利率低于存量隐性债务，债务置换后可节约利息支出、降低债务付息压力。根据蓝佛安部长介绍“去年发行的2万亿元置换债券，利率水平下降平均超过2.5个百分点，部分地区下降更为明显，预计这部分置换债券5年利息减少2000亿元以上。”地方层面，湖南省“全省每年降低债务利息近50亿元”，节约的利息相当于湖南2024年法定债务付息支出的8.2%；广西2024年置换隐性债务515亿元，“每年节省利息10亿元以上”；内蒙古2024年发行置换债券572亿元，“置换后每年可节省利息30.9亿元”，相当于2024年法定债务付息支出的8.5%。

第四，融资平台非标债务占比持续压降，债务结构持续优化。2024年2月，国务院常务会议定调“地方债务风险得到整体缓解”后，监管部门连续下发补充文件，进一步强化配套政策支持，优化金融化债效果，包括扩大金融化债支持范围至双非债务（包括重点省份的非持牌机构非标债务以及非重点省份的非标债务）、支持政策延长至2027年6月等。信托、融资租赁、债权计划、定融等利息成本高、偿债压力大的非标债务可通过协商银行贷款进行债务置换，优化债务结构。例如，柳州市全市融资平台债务结构优化，非标、债券余额分别压降272亿元、50亿元，占比分别从16%和29%下降至6%和27%，非标债务占比下降尤为明显；银行贷款占比从55%上升至67%，利率更低、风险更低的银行贷款比重上升，减轻了融资平台偿债压力。

第五，加快加力推进清理拖欠企业账款工作，缓解了企业现金流压力，激发企业主体活力。2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，对推进解决拖欠企业账款问题作出系统部署。账款拖欠按性质分类，既有政府欠企业的，也有企业拖欠企业的。其中，政府拖欠的企业账款中，部分属于政府项目中存在长期拖欠、变相让企业垫资，且未在财政预算中安排相应资金偿还形成事实债务的，已纳入隐性债务。2024年，中央安排的4000亿元地方政府债务结存限额和8000亿元新增地方政府专项债券，部分用于清理拖欠企业账款。地方则用好中央政策，加快加力清理拖欠企业账款。其中，宁夏把纳入隐债的政府拖欠企业账款全部清零；贵州多措并举积极解决多年积累的拖欠企业账款问题；云南健全解决企业账款拖欠问题长效机制；重庆完成清理拖欠企业账款专项行动目标任务；湖南落实大规模债务置换政策，实现还隐债、清欠款、补欠税“一钱多用”效果；陕西台账内拖欠企业账款实现“应清尽清”，省属高校清欠任务按期完成。

第六，建立全口径地方债务监测监管体系，债务风险监测取得成效。从过去隐性债、法定债双轨管理到合并监管，全口径债务管理更加公开透明，有利于监管部门实时准确地掌握地方债务数据、评估债务风险并采取精准举措，也有利于遏制化债不实和新增隐性债务。2024年，多数地区都表示已经实施了“全口径地方债务监测”。江苏、山东实现对政府法定债务、隐性债务、城投经营性债务“三债统管”；重庆“深入推进全口径地方债务监测体系建设”；河北“在全国首批开展全口径地方债务监测系统试点，动态监测债务变化情况”；新疆“实施全口径地方债务动态监测”；广西钦州市高质量完成全口径地方债务检测系统试点任务，“获得财政部表扬”；吉林省长春市“对地区隐性债务、经营性债务全流程、一体化管理”。

二、2025年地方化债和城投转型工作新部署

2025年，全国财政总体形势维持紧平衡，同时面临国内有效需求不足、物价低迷、房地产处于转型调整期等多重挑战，防范化解地方债务风险仍是防风险重要工作。

（一）中央：动态调整债务高风险地区名单，建立地方债务长效监管制度

2025年《政府工作报告》明确“稳妥化解地方债务风险”。中央定调坚持在发展中化债、在化债中发展，做好新形势下的化债部署。一是实施更加积极的财政政策，提升财政赤字率和扩大政府债券发行规模，为防范化解地方政府债务风险创造有利的宏观环境。二是优化考核和管控措施，持续加大对地方化债的指导，动态调整重点省份名单，推广地方化债典型经验做法。三是加快落实落细债务置换政策，尽早发行使用置换债券额度，对隐性债务精准置换。四是加快推进融资平台改革转型，剥离平台政府融资功能，结合企业实际分类推进市场化转型。五是统筹推进财税体制改革，建立统一的地方政府债务长效监管制度，完善与高质量发展相适应的政府债务管理机制，从根本上遏制违规举债冲动。

（二）地方：坚决遏制隐性债务新增、靠前发行置换债券、重点省份分批退出、加速融资平台退出

2025年，各地深入贯彻落实中央决策部署，坚持“在发展中化债、在化债中发展”的工作思路，统筹财政金融化债资源，重点推进以下六方面化债工作：一是坚决遏制隐性债务新增；二是稳妥化解存量隐性债务；三是推动重点省份分批次退出高风险名单；四是分类施策促进城投平台转型；五是提升债务资金使用效益；六是建立健全地方债务全生命周期管理机制。

第一，将不新增隐性债务作为铁的纪律，防止一边化债一边新增。地方均强调财经纪律，严防新增隐性债务，坚决防止化了旧账又添新账。云南省提及“压实法定债务偿债责任，坚决防止一边化债，一边新增”。贵州、吉林严格落实“举债终身问责制和债务问题倒查机制”，对新增隐性债务问题“零容忍”。四川、湖北、福建、河北、广西将严禁新增隐债作为“一条铁律”；广西、新疆、甘肃提及决不能“前清后欠”。

第二，通过靠前使用化债额度、筹集化债资金等手段，化解存量隐性债务。其一，地方政府专项债券置换隐性债务仍是重要的隐性债务化解方式。2025年全国至少有2.8万亿元地方债券用于化债，包括用于置换债券2万亿元、用于化债的新增专项债8000亿元。发债节奏层面，2025年化债额度更早使用更早见效。截至2025年5月20日，今年2.8万亿元（6万亿分三年+4万亿分五年）用于化债的地方债券累计发行超1.77万亿元，进度达63%。包括：29个省份发行特殊再融资专项债券合计达16116亿元，进度超80%；16个省份发行特殊新增专项债券规模达1573亿元，进度约20%。其中，重庆、内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏、青海等16个省份2025年特殊再融资专项债券发行进度达到100%。其二，2025年通过盘活资产、加快土地出让等手段，筹集化债资金。2025年重点省份持续推动盘活资产资源筹集资金支持化债，通过加大土地盘活力度推动房地产相关财政收入反弹，黑龙江、甘肃、宁夏等预计2025年土地出让收入将分别增长95.9%、96.9%、47.3%。

第三，符合要求的重点省份争取分批次退出高风险地区名单，宁夏、内蒙古有望率先退出重点省份名单。2025年，中央将根据地方化债进展，结合隐性债务率、金融债务规模、退平台进度确定退出标准，评估地区化债能力，动态调整重点省份名单，支持打开新的投资空间。不同地区隐性债务和金融债务规模与分布情况差别较大，当前化债的进展不一，宁夏、内蒙古有望率先退出重点省份名单。目前宁夏宣布“已符合退出债务高风险省份的条件”，“已向国务院申请”退出；内蒙古也满足条件“有望率先退出高风险省份”。黑龙江、吉林、辽宁、青海城投平台金融债务余额相对不高，后续随着存量隐性债务化解加快，有望满足退出标准。吉林表示推动全域债务风险下降或降级，争取早日“脱红摘帽”。

第四，推进融资平台加快退出与转型发展，构建“退出—转型—发展”的良性机制。短期来看，为了完成2027年6月底之前地方融资平台清零的目标，2025年融资平台压降进度有望进一步提速。近期，多地区表态力争在2025年实现融资平台全部退出。新疆自治区财政厅表示“力争2025年全面完成政府融资平台退出工作”；宁夏银川市、内蒙古鄂尔多斯市均表示2025年底前实现融资平台全面退出。退平台仅解决“身份问题”，并未解决“生存问题”。中长期来看，地方政府还需积极引导城投公司市场化转型，实现可持续发展，实现“退出—转型—发展”的良性循环。未来城投公司“退平台”后，会形成两极分化，市场化经营程度较高、自身盈利能力较强的城投公司，顺利地转型为普通国有企业；而市场化经营程度较低、业务转型难度较大的城投平台，有必要尽快重组或清退。例如，宁夏坚持“破立并举”，推动建立现代企业制度；安徽提出厘清政府和企业权责，推动城投企业“转型为国有企业”，独立自主运营。

第五，强化投资项目管理，提升债务资金使用效益。一是根据财政承受能力安排投资项目，加强绩效评估。吉林长春市要加强财政承受能力评估，完善政府性投资项目预算评审和决算管理制度，加强全过程绩效评估，防止形成“半拉子”工程。新疆强调“严禁各地各部门超出财政承受能力铺摊子、上项目，严禁无预算、超预算安排支出”。二是更好匹配资金与项目，提高使用效益。2025年，重庆市部署扩大有效益的投资，创新投融资体制机制，做好“资金池”与“项目池”规划统筹。山东优化债务资金投向，“管好用好专项债券，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜”。

第六，构建地方债务全生命周期监管，完善债务全链条管理。一是加强专项债券项目“借、用、管、还”管理。广东提出“建立健全债券发行定期调度机制，强化专项债券项目投后管理”。二是增强专项债券对应资产管理，确保政府负债和项目资产平衡。浙江提出“强化对专项债券对应项目所形成资产的管理”；福建“强化专项债券项目资产管理、收入归集”；黑龙江“分类管理存量项目资产”；新疆“研究建立政府债券收益归集、资产管理等制度”。三是探索建立专项债券偿债备付金制度，拓宽专项债偿债来源，统筹财政补助资金、调度项目单位资金偿还债务。如天津市和平区“严格落实偿债备付金制度，积极推动资产变现，加快推进土地出让，腾出各类资金用于债务偿还”。

三、下阶段化解地方债务风险面临的挑战

尽管地方化债工作已经取得阶段性成果，但下阶段化债仍然面临多重挑战：财政紧平衡态势延续、法定债务付息压力增加、城投市场化转型困难以及拖欠企业账款尚未得到系统性解决。

第一，隐性债务滋生的土壤仍然存在，防范化解债务风险的长效机制仍在探索中。其一，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市场处于调整转型期，引起地方土地出让收入下滑，进一步导致地方自有财力不足。2025年预计地方财政紧平衡形势延续，31个省份中，有25个省份2025年一般公共预算收入增速目标低于2024年预算目标。江苏在预算报告中提及“2025年财政运行压力超出上年”；河南提及“财政紧平衡特征更加明显”。其二，地方政府在多元化考核目标下，民生重点领域财政支出责任不减，“三保”支出压力较大，地方仍需兼顾化债、“三保”与发展，部分任务完成诉诸隐性债务的冲动仍存。其三，财税体制改革在有序推进中，但是事权和支出责任改革客观上讲难度较大，地方支出责任依然较大。

第二，隐性债务显性化后，法定债务余额快速攀升，纳入预算的付息支出增加，可能挤占地方财政支出空间。总体上看，2024年地方政府债券付息支出13542亿元，较2023年增长超10%，占地方一般公共预算和政府性基金支出之和的4.0%；其中专项债券付息支出8351亿元，占地方政府性基金支出的8.6%。分省份看，一些重点省份债务置换规模较大，地方法定债务率上升，法定债务利息支出占比较高。2024年，天津、吉林、贵州、重庆法定债务率超过200%，较2023年上升超20个百分点。黑龙江、辽宁、青海、天津2024年专项债务付息支出占政府性基金支出的比重超16%。多个省份在预算报告中提及“债务付息刚性增长”，可能对地方财政运行和基层库款保障带来挑战。浙江表示，“政府债务还本付息刚性增长，个别市县流动性吃紧”。

第三，城投公司内部造血能力不足，加之外部融资监管政策趋严，市场化转型难度仍然较大。其一，城投公司自身经营能力有限，现金流状况不佳。城投公司往往承担了大量公益性项目建设，项目建设周期长、投资回报慢，从项目回收的资金有限，不足以偿还债务本息。其二，城投公司市场化融资受限，尤其是涉及隐性债务的城投公司，市场化转型更加困难。其中城投债融资监管趋严，当前城投债净融资总体呈现下降态势，2024年末，城投债余额10.78万亿元，较上年末下降4.7%。重点区域公开市场融资更加受限，2024年重点省份中仅广西和吉林成功发行城投债。在内部经营和外部政策双重压力下，城投企业市场化转型之路任重道远。近期重点地区融资平台集中退出，更多是政策考核下“形式上”调整，而非依靠经营能力改善的“实质性”转型。

第四，拖欠企业账款问题尚未系统性解决，可能增加地方政府支出责任，影响部分地方政府的公信力和微观主体信心。2022年以来工业企业应收账款账期不断拉长，一方面源自宏观经济波动、下游需求偏弱导致回款变慢；另一方面可能与政府机关、国有企业新增拖欠账款有关。2024年末，规模以上工业企业应收账款平均回收期64.1天，较2023年末拉长3.5天；其中私营工业企业应收账款平均回收期66.0天，较2023年末拉长4.2天，均处于历史较高水平。一些地方政府违规要求国有企业垫资建设项目，以及拖欠民营企业账款，既增加政府未来的支出责任，增加了政府未来的支出责任，容易形成事实上的隐性债务，又破坏了营商环境，要予以坚决制止和根本解决。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月财政部监督评价局先后五次公开通报38个地方政府隐性债务问责典型案例，其中不乏通过拖欠账款等方式违规举债的案例。

四、关于进一步化解地方债务风险的政策建议

下阶段要统筹债务化解和城投转型工作，兼顾促发展和防风险，完善防范化解地方债务风险的长效机制，保证经济和财政平稳运行，助力高质量发展。一是既要持续压降隐性债务，又要确保稳定发展，在高质量发展中化解风险。化解地方债务风险，不在于单纯追求债务总量的减少，而在于发展质效的提升，要在推动地方经济社会安全发展的前提下稳妥开展。要树立“发展是政绩、化债也是政绩”的理念，在高质量发展中化解债务风险，通过更加积极的财政政策带动经济回升促进地方财政增收。要优化完善化债政策精准支持高风险地区化债，兼顾促发展与防风险，激发地方政府的“企业家精神”。二是既要妥善化解存量债务风险，又要严防新增债务风险。2018年中央开启隐性债务化解工作以来，发行再融资债券置换存量隐性债务的规模持续扩大，但个别地区违规举债、化债不实仍时有发生，有必要从源头上治理地方债务风险，避免隐性债务“边化边增”、拖欠账款“边清边欠”。三是既要注重短期防风险，又要注重长期体制机制改革，也要加快发展方式的转型。地方政府开展债务置换缓解短期流动性风险后，未来要从短期应急化债模式向长效治债模式转变，逐步建立健全地方债务风险管理长效机制。从中长期看，有必要推动财税体制改革，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题；探索建立债务与资本预算，完善地方政府考核体系并构建与高质量发展相适应的债务管理体制，降低地方对债务的依赖。推动地方城投融资平台向国有投资运营公司转型，提升运营效率和服务水平，防范隐性债务回弹。

（一）短期：坚持在发展中化债，优化化债方式，研究将化债额度一次性给到地方、根据需要靠前使用

一是推动中央加杠杆促进经济回升向好，探索中央层面成立“房地产稳定基金”推动房地产止跌回稳，为地方化债提供良好宏观环境。根据财政形势需要及时果断追加预算增发国债，推动经济回升向好。同时，考虑中央发行特别国债，探索中央层面成立“房地产稳定基金”，规模在2万亿元左右，专项用于保交楼、收储存量房和房企存量闲置土地等，提升房企抗风险能力，同时减轻地方政府稳楼市的压力。

二是优化化债政策，化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，支持高风险地区化债、靠前化债。统筹各年度债务置换安排，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，由地方根据自身化债需要弹性安排实施。中央提前下达、地方尽快安排发行，优先置换到期时间紧、利息成本高的存量债务，实现对隐性债务精准置换。

三是做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，实施精细化管理。重点省份虽然获得化债支持，但受到投资限制对经济产生收缩效应。未来以市县为单位制定和执行化债政策，更加注重精细化管理和差异化施策；严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分市县政府投资。在严格控制隐性债务的前提下，逐步解绑对退出重点省份后的新建和在建投资项目限制，优先公益性较强、收益预期较好的项目审批，发挥政府投资撬动社会投资扩大有效需求的作用。

四是加大资产盘活力度，筹集地方化债资金，完善偿债备付金机制。其一，加大行政事业单位资产盘活力度。明晰国有资产的权属，加强环保、规划、审计等部门的协调配合，避免由于制度限制导致资源资产难以被盘活。通过开展资产出租、处置、运营，盘活存量土地、保障性租赁住房、智慧停车场等收益稳定资产，增加国有资本经营收入。对于拥有稳健收益的基建项目资产，加大REITs盘活存量资产的力度，帮助回收资金、缓解化债压力。其二，多渠道利用经营性国有资产支持化债。如提高国有资本收益上缴财政的比重，发挥社会主义公有制的优势；拥有上市国企资源的地区可以继续划转部分经营效益和社会效益较好的国有股权，支持地方化债和融资平台转型。其三，完善偿债备付金机制。通过归集财政超收收入、财政补助资金、专项债项目收益、土地出让收入等，用于补充地方政府偿债备付金。随着隐性债务显性化进行，对于收益较差的公益性项目导致的隐性债务，可允许通过偿债备付金进行偿还。同时参考预算稳定调节基金的管理方式，偿债备付金的动用或补充需要纳入预算管理，在预算报告中披露接受各级监督。

五是加大企业拖欠账款的清理力度，建立企业账款清欠响应机制，摸清底数，分类清偿欠账。其一，摸清底数，甄别不同类别和成因的政府拖欠企业账款。以省为单位建立清欠企业账款的响应机制，比如省级财政部门对当地企业设立政府欠款的信息直通系统，企业拖欠账款情况直达省级财政部门，有利于摸清底数。区分政府性欠款和城投企业欠款，甄别政府负有偿还责任的企业欠款，避免将企业经营活动产生的欠款转化为地方政府欠款。建立政府失信惩治机制，对拖欠款项失信的机关事业单位限制其经费安排，对拖欠账款失信的国有企业限制其投融资项目审批。其二，加大拖欠企业账款的清理力度，分类清偿欠账。压实地方政府、国有企业责任，对于政府负有偿还责任或者公益性较强的项目产生欠款，利用发行新增地方政府专项债政策，清欠额度可从专项债而来，中央在各省之间根据需要调剂，加快清欠进度。对于企业有偿还义务的欠款，优先清偿无分歧欠款的及时清偿，在期限内推动欠款清零；有分歧的欠款化解，完善司法争议解决机制，依法合理保障中小企业债权人的诉求。创新方式落实企业欠款偿还资金来源，对于无法全额支付的欠款，允许先期部分支付，不足以清偿的部分，依托于人民银行应收账款融资服务平台，探索应付账款融资业务试点。

（二）中长期：推动财政体制改革、建立债务与资本预算、加快城投转型

中长期看，要从根本上解决地方债务问题，要从财政体制改革、加快城投转型、建立债务与资本预算三个维度出发抑制地方隐性债务的产生，构建防范化解债务风险的长效机制。

一是财政体制方面，要逐步稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，科学界定政府职责与规模。其一，稳定宏观税负，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型。适当增加地方财政收入，落实下划消费税给地方以增加地方可用财力。其二，厘清政府与市场关系，科学界定政府规模。要深化行政事业单位改革，强化绩效管理，收缩政府边界，精兵简政，切实减少财政供养人口，对人口流出的区县进行机构合并，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题。其三，深化中央与地方财政体制改革，减少对地方政府尤其是基层政府的压力。逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力，地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。

二是债务预算制度方面，建立债务与资本预算，加强地方全口径债务管理，构建与高质量发展相适应的债务管理体制。

其一，建立债务预算与资本预算，对债务形成有效约束并有利于未来盘活资产资源。债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。当前我国债务管理仅仅是余额和限额管理，并未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算。尤其是专项债债务形成的资产具有一定收益或潜在收益，需要积极提高相关资产收益率，避免资产资源浪费。

其二，完善全口径债务监测监管体系。地方政府应将法定债务、隐性债务、城投平台债务、企业欠款、国企债务等全部纳入全口径债务管理，严格控制新增债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应。各级地方政府建立健全债务风险预警和防控机制，包括化债协调专项机制、债务统计监测机制、应急流动性信用保障机制等，切实保证不发生系统性风险。同时，要加强财政纪律和监管力度，加强债务信息公开的透明度，债务管理接受内外部监督，防止地方政府违规举债、变相举债等行为的发生。

其三，优化中央和地方政府债务结构。充分发挥出中央财政空间大的优势，中央政府有加杠杆的能力，可以承担更大责任。优化地方债务区域结构和投向结构，投向有偿债能力的区域、投向有偿债能力的项目、投向可持续的项目和区域。适度放宽都市圈、城市群以及人口流入地区的举债额度，发挥出举债额度的正向激励作用。

三是城投转型方面，推动地方城投融资平台向国有投资运营公司转型，加快市场化、专业化发展。其一，对于转型中的城投公司，要加强对融资平台公司债务的综合治理，核心是要剥离其政府融资职能，整合经营性资产，推动城投融资平台公司转型为经营性国有企业，逐步成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。其二，对于转型完成后的城投公司，要划清企业与政府的界限，厘清债权债务，项目建设、运营、投融资由企业自主决策。城投公司承担的公益性项目建设运营，要坚持市场化原则开展，明确权利义务和风险收益分担机制。城投公司要加快市场化、专业化发展，通过引入社会资本、划转优质资产、优化公司治理结构等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场竞争力，压降综合融资成本，从根本上降低对地方政府的依赖。