近期，我们发布了城投企业“十五五”如何破局“大运营”时代的系列研究，提出城投企业制定“十五五”规划需要面临的三大趋势与六大破局要点。

前文对“十五五”期间，城投企业转型向何处去和如何实现3.0版本跃升、城投企业如何重塑战略和提升资本运作水平四大破局要点进行了分享。

本文将继续对“十五五”期间城投企业如何构建城市大产业生态和建立内外部协同的大运作与管理机制两大要点分享。

破局要点五

“十五五”城投企业如何构建

城市大产业生态？

“十五五”期间，城投企业应重点聚焦城市基础设施建设发展谋划、城市特色产业投资运营引领、城市新质生产力塑造支持三大方向，以重大项目为抓手，聚力推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，全面构建具有地方发展特色的城市产业生态体系。

主要通过“做强生态基石-构建生态体系-实现生态增值”三大主要步骤，构建城市大产业生态体系：

高质量发展城市建设与运营产业

做强城市产业生态基石

以复合开发模式做强、做优城市基础建设产业

城市基础设施建设作为城投的传统主业，多年来城投企业在该业务方面积累了大量的资源和优势，“十五五”时期， 城市基础设施建设仍然将作为城投企业转型发展的基石业务，其发展的重点是实现项目运作模式的转型升级。

城建集团未来应逐步从“融资端”向“投资端”转变，逐步减少被动建设项目承接，转为主动包装项目，转向投资驱动的内生式发展。

未来城投企业应遵循“先规划后开发”的原则，深度参与片区的整体规划，做好城市布局的顶层设计，保证各种城市配套、道路规划科学合理，提升地区土地价值和投资潜力。

基建业务重点由重建设向重运营的方向进行转变，建立投融资、建设、运营、服务等一体化的服务体系，在片区开发中提供基础设施准备、土地整理、产业发展和服务以及全区综合服务，做城市的设计者、开发者与运营者。

为减轻承担公益性项目带来的压力，针对一般公益项目，城投企业可以通过公益项目、销售项目与经营项目的组合开发，打造“公益+市场”，“开发+经营”的复合开发模式，通过协议拿地、土地改造等方式获取周边低价土地。

以特许经营权获取为主抓手做大、做优城市运营产业

“十五五”时期，城投行业全面迈入“大运营”时代，城投企业需要重新定位其经营重点，要以“城市资产经营”为核心经营理念，从“重建设”逐步向“重运营服务”和“重产业投资”进行转变。

全面推动区域城市运营资源整合， 通过授予特许经营权、引入第三方完善经营模式等手段，集聚城市运营资源，提升资产经营能力，放大城投企业“变现能力”，促进其实现成功转型。

可重点关注

地产运营、园区运营、景区运营、水务一体化、交通一体化、市政环卫、供热供冷、垃圾清运、园林绿化、广告传媒、物业管理、民政事业（养老院、殡仪馆、经营性公墓）、智慧路灯、全域光伏、碳汇交易、能源事业（传统能源、新能源）、矿业、低空经济等特许经营或类特许经营业务。

城投企业获取特许经营权主要有以下5种方式：

1

直接授权（行政特许模式）

对于公益性较强、市场化程度较低的项目（如市政道路、排水设施等），建议采用直接授权模式获取特许经营权，即地方政府通过行政文件直接授予城投公司特许经营权，通常无需公开竞争。

2

竞争性程序（公开招标/竞争性谈判）

对于市场化程度较高、具备盈利潜力的项目（如污水处理、垃圾焚烧、停车场、充电桩等），可采取公开招标或竞争性谈判模式， 该种方式是目前城投企业获取特许经营权的最主流模式。

▽ 实 践 案 例 ▽

郑州城建通过“政策直接授权+有限竞争招标”获得充电桩特许经营权

郑州市政府文件明确将公共充电桩纳入“市政公用事业”，授权城建集团统一运营（类似供水、供热等传统特许经营模式）。郑州城建作为市属国企，在已获得市政停车场、公交场站等基础设施特许经营权的前提下，直接通过政府行政批复获得配套充电桩的建设运营权（无需单独投标）。

对于非市政配套的市场化充电站（如商业综合体、高速服务区），郑州城建需参与政府组织的有限招标，但通常具备政策倾斜优势，如本地国企在评分中可能获得“公共服务能力”、“属地化运营”等加分项，以及以"土地+特许经营权"组合报价等倾向性要求。

3

政府与社会资本合作（PPP模式）

对于投资规模大、需长期运营的项目（如轨道交通、综合管廊等），城投公司与民营企业组成联合体，通过PPP流程（如资格预审、投标、评审）获取特许经营权，城投公司可能作为政府方出资代表或社会资本方参与。

4

央企合作授权模式

对于涉及国家战略安全或具备行业垄断资质的项目（如电力、石油、通信），地方政府已经与央企签订战略合作协议，城投公司可作为地方政府代表与央企联合实施，获取项目授权。

5

资产注入或划转模式

对于部分基础设施、公用事业（如供水、供热）相关项目，地方政府可通过无偿划拨或作价出资方式，将资产及配套特许经营权转移至城投公司。使用此种方式需履行国有资产评估及审批程序。

构建“2+3+X”城市产业生态体系

形成“城投+”运作模式

紧紧围绕城投企业转型升级为“城市综合运营商和城市产业操盘手”重要战略定位与使命，结合地方城投企业的产业发展基础与优势， 中智咨询提出城投企业“2+3+X”产业链生态体系，即：立足“政策+市场”双轮驱动，围绕“城市建设、城市运营、城市特色产业投资”三大产业方向， 对应打造土地综合开发、基础设施建设、房地产开发、轨道交通、传统能源、水务环保、市政养护、康养文旅、矿业、数字经济、新能源、低空经济等 X大产业，从传统产业升级、新质产业培育两大层面优化企业产业发展体系，聚焦产业链的主要节点、价值链的关键环节和创新链的核心主体，充分发挥集团产业优势。

同时，重点强化资本运作、平台搭建、内部协同等生态要素，积极吸引和调动各利益相关方参与，不断拓展新的产品形式和服务内容，形成价值共创、互利共生、不可模仿、持续进化的“城投+”生态系统。

打造城市发展新质生产力，促进产业生态升级进化

新质生产力包括的行业或产业主要有战略性新兴产业和未来产业两大类，而其中适合城投企业布局的主要有3大领域和8大产业。

城市运营领域

打造公共服务智慧化平台，如智慧养老、智慧教育、智慧医疗等平台

城市品质提升，如老旧小区、商业区改造升级

绿色城市转型，如运用先进环保技术开展污水处理、垃圾处理、土壤修复等城市治理项目

城市建设领域

智慧交通类设施建设，如智慧路灯、车路协同设施建设

新型能源基础设施建设，如充电桩、换电站、加氢站、分布式能源站等基础设施建设

海绵与韧性城市建设，如给排水、供热等设施的建设与改造

城市产业投资服务领域

战略性新兴产业项目投资，如通过设立产业基金、直接投资等方式，前瞻布局人工智能、大数据、生物医药、新能源等战略性新兴产业，支持有潜力的企业和项目发展，分享产业发展红利

传统产业升级服务，如利用数字化、智能化技术，为当地传统制造业等提供技术改造、供应链优化、智能制造解决方案等服务，助力传统产业向高端化、智能化、绿色化转型

“十五五”期间，城投企业应前瞻布局“新质产业”，卡位可推动城投企业成功转型升级的关键赛道，促进城市产业生态升级进化。

做优“1+4”产业生态赋能体系

实现从“单点突破”到“生态共赢”

城投企业要实现城市产业生态体系的不断增值， 需要做好“1+4”赋能路径：

“1”是做好顶层设计，即立足“产业孵化+资本运作+生态协同”运作思路，聚焦区域主导产业，结合企业资源禀赋（如区位、政策、产业链基础），选择3-5个核心产业赛道。

“4”是四大核心赋能模块，即生态载体建设与运营、产业链整合与协同、多元资本赋能、数字化与创新生态：

1

生态载体建设与运营

城投企业通过打造高新技术产业园区、科技孵化器等创新载体，吸引新兴产业企业入驻，提供办公场地、配套设施和一站式服务，促进产业集聚和创新发展。

2

产业链整合与协同

城投企业通过股权投资或招商合作，引入产业链关键环节企业，实现强链补链；

与周边城市共建飞地园区，承接产业链上下游企业，形成集群效应；

推动上下游企业形成技术、数据、供应链共享机制，打造产业联盟，实现生态协同。

3

多元资本赋能

城投企业可联合地方政府设立产业引导基金，提供“基建+产业基金+招商”一体化解决方案，也可联合社会资本成立专项基金（如天使基金、并购基金），以“母基金+直投”覆盖企业成长全阶段。

另一方面，加强金融工具创新，运用REITs、ABS盘活存量资产，提供供应链金融、融资担保等服务，全面赋能产业生态。

4

数字化与创新生态

城投企业可基于自身数字资产优势，联合领先企业搭建产业互联网平台，通过整合区域产业数据，为政府、企业提供供需匹配、产能共享等数字化服务。

同时，加强企业与产学研合作，可联合高校共建实验室，推动技术转化与人才培育。

破局要点六

“十五五”期间，城投企业如何建立

内外部协同的大运作与管理机制？

增强国企核心功能、提升国企核心竞争力、让国企真正按市场化机制运营，是国企改革深化提升行动的中心要求，而对于城投企业来说，要实现成功转型，建立“市场化运营机制”是重中之重。

按照国企改革深化提升行动的核心要求，城投企业应着力构建新时期政企合作关系，同时健全现代法人治理机制，完善市场化的激励约束机制，实现自主经营、自负盈亏、自担风险和自驱发展。

外部重点处理好政企合作机制

一要重构地方政府、国资委与城投企业之间的权责界面，按照“小政府、大市场”的理念，落实城投企业在日常经营过程中对于人事、资金、战略、经营等方面的自主决策权限，实现城投公司从政府行政式管理向自主经营性管理转变。

二要明确存量债务偿还机制，对于存量隐形债务，通过债务置换、支付土地开发成本收益等多种方式进行支持偿还。

三要建立政府项目投资平衡机制，明确新增公益性项目不得由城投企业垫资建设，不允许城投企业为该类项目融资，主要以代建和施工方式承接，明确政府与城投企业之间的市场化结算方式，确保“一项目一平衡”。

四要争取资产资源持续注入机制，如在城市建设经营相关的特许经营权方面给予政策倾斜、优先划转地方国资区域内优质经营性资产，支持城投企业平稳过渡转型。

内部做好市场化经营机制建设

一要构建现代法人治理体系，明确城投集团与子企业各治理主体职能定位和权责边界，完善公司治理机制。

二要完善集团管控，对总部机构进行调整优化，加强对主要子企业在战略规划、投资管理、计划运营、人力资源、财务管理等方面的管控，为所属企业提供管理提升服务、资源平台服务等，促进企业高效运作。

三要科学改革收入分配机制，采用岗位价值评估工具，根据不同岗位职责、专业技能水平、绩效考核结果等合理确定各层级人员薪酬水平，并向作出突出贡献的人才和岗位倾斜；狠抓绩效闭环管理的目标设定和结果应用环节，加强绩效考核结果在员工薪酬调整、中层管理人员末等调整及不胜任退出等方面的联动，通过绩效薪酬拉开收入差距，着力破除平均主义、“大锅饭”问题。

四要构建新型经营责任制，结合城投子企业定位与分类，一企一策核定考核指标，精准构建包含经济效益和非经济效益的指标体系，建立“考核层层落实、责任层层传递、激励层层衔接”的管理机制。

中智咨询基于多年对城投行业规划的研究和实践，推出系列文章对 城投“十五五”规划制定前需关注的六大要点进行详细解读并提出初步破局思路， 旨在破解新形势下城投企业在竞争发展过程中遇到的困局与挑战，为城投企业设计“十五五”战略规划提供启发和思考。