刘锋系中财绿金院首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

《中国金融》首发

当前全球气候治理格局深刻变革下，减少温室气体排放、推动绿色低碳转型成为国际社会的普遍共识。中国也以实现“双碳”目标彰显了大国担当。碳市场作为市场化减排的核心工具和减少温室气体排放的重大制度创新，正在我国生态文明建设中发挥着越来越重要的作用。

中国碳市场的发展自地方试点到全国统一市场历经了十余年探索，已成为覆盖全国60%碳排放量的全球最大碳市场。碳市场的健康发展不仅依赖政策推动，更需要通过制度创新解决市场运行中的深层次矛盾。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），标志着碳市场建设进入全面深化新阶段。

中国碳市场建设的制度演进与市场效能

我国碳市场建设经历了从地方试点到全国统一市场的发展历程，呈现了清晰的“试点探索—全国统一—全面深化”三阶段特征。

2011年，国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点。七省市试点形成“双轨制”制度框架，建立配额分配、MRV（监测、报告与核查）体系、市场交易等基础制度。深圳试点创新引入拍卖分配机制，上海试点开发碳金融衍生品，形成差异化制度创新样本。这一实践为全国统一碳市场的建立积累了宝贵经验。

2021年7月16 日，全国碳排放权交易市场正式启动运行，首批纳入了2162家发电行业重点排放单位，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，成为全球规模最大的碳市场。通过构建“1+N”政策体系，确立了以发电行业为基础的统一市场规则，建立了跨区域碳排放数据质量控制体系，并利用区块链技术实现了配额分配的穿透式监管。这一阶段标志着中国碳市场从局部试点向系统集成的跨越。

经过四年多的发展，中国碳市场已经取得了令人瞩目的成就。截至2025年8月22 日，全国碳市场碳排放配额累计成交量达6.8亿吨，总成交额突破474.1亿元，价格“指挥棒”作用逐步显现。2024年纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位共计2096家，配额清缴完成率接近100%，市场运行平稳有序。2025年，全国碳市场完成首次扩围，将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入，探索总量控制与强度控制相结合的混合型配额分配机制。这些行业年碳排放量约25亿吨二氧化碳当量。扩围后，全国碳市场可管控全国60%以上的碳排放量，市场覆盖面显著扩大，减排效应进一步凸显。

从发展趋势来看，我国碳市场正朝着更加市场化、更加成熟的方向发展。一方面，交易品种日益丰富，从最初的配额现货交易，逐步扩展到配额抵押、回购等衍生交易；另一方面，参与者类型不断多元化，从最初的重点排放单位，逐步引入投资机构等多元主体。

从市场效能来看，数据表明碳市场已初步发挥资源配置与转型驱动作用。首先，碳市场的价格发现功能逐步增强。基于高频交易数据构建的VAR模型显示，碳价对电力价格弹性系数达0.32（p＜0.01），表明碳价已初步形成资源配置信号功能。2024年市场均价较2021年上涨78%，价格波动率下降43%，这一趋势反映了市场参与者对碳价稳定性的信心增强，配额价格更加真实反映减排成本，为企业低碳转型提供了明确的价格信号。其次，碳市场在推动企业绿色转型中的减排效应开始显现。通过运用双重差分法（DID）测算，纳入碳市场的企业平均减排强度下降了18.7%，单位GDP碳排放下降了22.3%，显著高于非试点企业。再次，金融创新注入新的市场活力。碳质押、碳回购等新型金融工具的开发，初步形成了“现货+衍生品+碳金融”的产品矩阵。2024年碳金融产品交易规模突破120亿元，占市场总交易额的25%。这一创新为碳市场注入了新的流动性。最后，碳市场与其他环境权益市场的协同效应开始显现，与用能权、绿色电力等交易的市场联动不断加强，推动了减排政策的协同增效。

《意见》引领的政策创新与制度突破

《意见》首次从中央层面对全国碳市场建设进行系统部署，明确了中长期发展的指导思想、基本原则和主要目标，为碳市场建设提供了根本遵循。《意见》提出了分阶段的发展目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。这一目标设定既考虑了现实基础，又体现了前瞻性，为碳市场发展指明了方向。

从排放强度配额分配到总量控制的转型路径

目前，全国碳市场采用基于强度的配额分配方法，即根据企业的实际产出和碳排放强度基准值确定配额分配量。这种方法在市场建设初期有利于平衡经济发展与减排的关系，但随着市场成熟，需要逐步向总量控制过渡。

通过构建“2027—2030—2060”三级目标体系，《意见》提出了“由强度控制转向总量控制”的渐进式转型路径。2027年实现工业领域主要行业的全覆盖，对排放稳定行业优先实施总量控制。设计并配额储备调节机制和拍卖比例动态调整规则，如2025年钢铁行业试点拍卖比例提升至30%。2030年建成“免费+有偿”的混合分配体系。这一安排体现了循序渐进的原则，渐进式释放市场定价信号，平衡政策的可操作性与减排效率，为实现碳中和奠定制度基础。

构建“强制+ 自愿”的双轨市场体系

《意见》还专门对自愿减排交易市场建设作出部署，要求聚焦碳达峰碳中和重点领域及绿色低碳零碳负碳关键技术，加快构建温室气体自愿减排项目方法学体系。通过建立“强制+自愿”双轨市场体系，制定《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，推动CCER（国家核证自愿减排量）项目方法学标准化。

自愿减排市场与强制减排市场相互补充，增强了市场的灵活性与包容性，可以动员更广泛的社会力量参与减排行动，为可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等项目建设提供了新的动力，同时可为强制减排市场提供价格发现和风险管理的工具。两个市场的协同发展将进一步完善碳市场体系，形成多层次减排网络，提升整体减排效率。

深层挑战与发展机遇：破局与创新的双重逻辑

虽然我国碳市场建设取得了显著进展，但仍面临诸多阶段性挑战。与欧盟等成熟碳市场相比，中国碳市场存在明显差距。欧盟碳市场已运行多年，推动覆盖行业碳排放水平较2005年下降约47%，通过配额拍卖筹集了1750多亿欧元用于绿色转型。

结构性挑战亟待破解

相较而言，中国碳市场的配额分配方式仍以免费分配为主，行业覆盖范围还需扩大，市场稳定机制等方面仍有较大提升空间。从国内实践来看，首先，配额分配行政干预过强，拍卖比

例不足15%。跨区域协调机制缺失，存在“政策套利”风险。这些问题制约了市场的公平性与透明度。其次，市场层面的金融工具单一，缺乏碳期货等风险管理产品；投资者结构失衡，机构投资者占比不足30%，这一现状导致市场抗风险能力较弱。再次，技术层面的碳核算标准不统一，第三方核查机构资质认证体系不健全，区块链等数字技术应用深度不足，使技术瓶颈成为市场发展的掣肘；最后，碳市场交易产品和参与者类型有限、价格波动较大等现象仍然存在。部分企业面临数据质量管理意识薄弱、核算方法不统一、数据存证不及时等问题。

强化市场监管和监管协同的关键命题

碳市场作为一个新兴市场，其市场监管面临特殊挑战。碳金融活动的监管应当以碳排放权交易的市场特性为基础，围绕其金融属性展开全方位监管。首先，需要强化配额管理制度监管，建立公开、透明的配额分配与调整机制，对配额的初始分配、有偿拍卖、储备调配等环节实施全程监督，确保配额分配公平合理。其次，要加强交易行为监管，建立碳市场交易监测系统，对交易价格、成交量、资金流向等进行实时监控，防范市场操纵等违法行为。同时要严格资金流向监管，要求金融机构建立碳金融业务专用账户，进行穿透式管理，确保融资资金真正流向绿色低碳领域。最后，还需完善信息披露监管，充分利用大数据、区块链和人工智能技术，建立健全信息披露制度，强化对第三方原始数据提供、核查、评价和审计等机构的监管。

在推进碳市场监管过程中，需要注重多方面关系的统筹协调。首先，要注重统筹协调，加强生态环境部门、金融监管部门和经济发展主管部门等的协调配合，形成监管合力，避免监管真空。其次，要把握监管力度，根据市场发展阶段动态调整监管政策，实现风险防控与市场发展的平衡。最后，要防范政策套利，密切关注各类政策调整可能带来的套利机会，及时完善监管规则。同时，要重视技术风险，加强对区块链、人工智能等技术应用的监管，确保系统安全稳定运行。

尽管面临挑战，但我国碳市场发展也面临重大机遇。《意见》提出的着力提升碳市场活力，建立碳质押、碳回购等政策制度，或将提升重点排放单位节能减碳的积极性和主动性。这将为碳金融创新提供广阔空间，从而进一步开发出更多适合市场需求的碳金融产品和服务。全国温室气体自愿减排交易市场作为我国碳市场体系的重要组成部分和创新引擎，承担着激发社会主体减排潜力、探索环境权益多元化交易模式的重要使命。随着方法学体系的完善和项目类型的丰富，自愿减排市场将为社会资本参与减排行动提供了更多渠道。

深化制度创新，构建新型碳市场生态系统

未来，推动碳市场监管需要从多个维度着手，建立健全长

效机制。完善的市场制度应充分体现公平公正公开原则，拒绝利用所谓“特色”行使“特权”的行为，通过提升市场效率，使碳价这个“指挥棒”真正成为引导资源流向的指南针，推动资本更倾向于为低碳技术研发注资，技术资源从末端治理转向源头防控，劳动力资源从传统制造转向绿色服务。

一要构建“三位一体”数据治理体系，夯实数据基础。建立全国统一的碳排放核算标准体系，完善碳排放核算方法，推动大数据、区块链等技术在数据采集中的应用，建立数据质量追溯和问责机制。生态环境部需要持续加强碳排放数据质量管理，优化核算核查方法，运用大数据等信息化手段智能预警数据质量风险，完善第三方核查机构分级管理制度，全面提升数据质量和管理效能。

二要完善制度框架，构建多层次监管体系。建议加快制定“碳排放权交易管理条例”，明确监管职责和标准，建立碳金融产品登记、交易、结算等配套制度，提升碳市场立法的层级和权威性，为市场运行提供更加有力的法律保障。强化市场监管，防范系统性风险，运用数字监管技术实现交易全链条追溯。

三要完善市场化交易机制，建立做市商制度，丰富交易工具，推进碳金融产品创新。建议在风险可控的前提下，稳步推进碳金融产品创新，发展碳期货、碳期权等衍生品工具，为市场提供风险管理手段。同时，探索设计阶梯式拍卖机制，开展碳资产证券化、碳信托等业务，盘活企业碳资产，提升市场流动性。

四要深化国际合作，尽早启动中欧碳市场互认可行性研究，参与国际碳市场联结机制设计和国际碳市场监管规则制定，建立跨境碳金融产品交易平台，提升中国在全球碳治理中的话语权和影响力。

五要强化能力建设，加强监管科技应用，培育专业化的监管人才队伍。监管机构需要不断提升专业能力，适应碳市场发展的新要求，同时加强对市场参与者的培训和指导，提升全市场的专业水平。金融机构应当积极开发与碳挂钩的金融产品，如碳收益债券、碳挂钩贷款等，将融资成本与企业的碳排放表现相挂钩，激励企业减少碳排放。探索推出面向个人投资者的碳金融产品，拓宽社会公众参与碳市场的渠道。

我国碳市场建设通过制度创新实现了从局部试点到系统集成的跨越，形成了具有中国特色的碳市场发展道路。随着《意见》的贯彻落实，我国碳市场将逐步覆盖工业领域主要排放行业，通过市场化程度提升、金融工具创新、国际规则对接等方面的持续突破，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，为全球气候治理贡献中国智慧。■