导读：面对不同风险的差异化处置需求，存款保险制度既要融入中央银行主导的宏观审慎和金融稳定框架，又需协同金融监管部门的微观监管执行

作者｜李曙光「中国政法大学法与经济学研究院教授」

文章｜《中国金融》2025年第9期

《存款保险条例》施行十年的成效与挑战

2015年5月存款保险制度全面实施，其作为金融安全网三支柱之一，在维护金融稳定、筑牢存款人权益屏障等方面成效显著。我国50万元偿付限额实现99%的存款人全额保障，在全球主要经济体中位居前列。制度创新实施差别化费率机制，公平竞争的市场环境受到保护，银行业存款格局总体保持稳定，中小银行存款占比持续上升，充分彰显费率杠杆对金融机构审慎经营的正向激励效应。

这十年，存款保险制度以市场化、法治化路径为依托，成功阻断多起区域性金融风险的链式传导，有序化解高风险金融机构存量隐患，为金融市场平稳运行构筑起“防火墙”。这一实践深度契合党中央“牢牢守住不发生系统性金融风险底线”的战略部署，通过制度完善与机制创新，持续夯实金融安全网根基，为推进中国式现代化提供坚实金融保障。但从实践看仍存在一些影响充分发挥存款保险制度作用的问题。

存款保险立法位阶偏低。相比《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等金融领域重要法律，《存款保险条例》在法律效力层级上明显偏低。2025年全国两会期间，多位金融界代表呼吁制定存款保险法，以清晰界定制度定位，系统规范风险监测、处置权限、基金融资等机制。

《存款保险条例》的法律互动性不足。目前，《存款保险条例》与正在修订的《企业破产法》及正在制定的金融稳定法互动性不足，对于银行风险防范化解处置中存款保险的角色定位、相关监管机构的权限划分以及存款保险市场化风险处置机制与司法破产程序的衔接，还缺乏明确规定。

存款保险职能发挥存在局限性。虽然《存款保险条例》对存款保险的风险监测、早期纠正等职能作出了规定，但内容比较原则，缺乏关于如何有效履职的具体举措，一定程度上影响了存款保险作用的充分发挥，难以有效规制监管宽容与防范道德风险。此外，在风险处置中，存款保险如果不能深入参与接管问题投保机构等关键处置环节，将难以发挥其市场化风险隔离与资源整合的专业优势，不利于其作为金融安全网支柱作用的发挥。

我国存款保险制度的未来定位

在多层次金融风险防控体系中，存款保险制度的定位需深度契合“分层处置、分工协作”的逻辑。面对系统性风险、重大风险与一般性风险的差异化处置需求，存款保险制度既要融入中央银行主导的宏观审慎和金融稳定框架，又需协同金融监管部门的微观监管执行。这要求存款保险既要通过市场化手段提升风险处置效能，又要依托政府信用筑牢金融稳定底线。

• 我国金融风险防控的分层处置与分工协作

• 存款保险应为兼顾市场属性和政府属性的特色制度

目前，关于我国存款保险制度的定位，相关方面仍存在不同认识，本质上源于对“市场属性”与“政府属性”的认知分歧。有观点将存款保险制度类比市场机制，关注风险处置效率；也有观点将其视为中央银行的政策工具，强调维护金融稳定的兜底职能。现行《存款保险条例》没有充分界定其特色制度属性，作为应对金融风险的专业机制，存款保险制度既不同于纯市场机制，也非传统政策工具。

存款保险依托中央银行体系，作为风险防控的“一线操作者”来履行职责，通过风险差别费率、市场化处置手段，有效降低了中央银行直接动用再贷款的频次。可以说，存款保险制度通过主动干预风险，为中央银行最后贷款人职能构筑了前置防线，形成了层次分明的风险处置梯队。

在银行风险防控体系中，存款保险是风险处置的重要参与者。作为微观审慎监管部门，金融监管部门负责日常风险监测，并可启动处置程序，作出接管、撤销等决定。而存款保险依据《存款保险条例》具体负责后续处置工作，包括出险问题投保机构的资产负债清算、债权债务梳理、依法对储户权益提供保障等。这种模式确保了风险防范、化解、处置形成完整链条，各环节职责清晰、衔接有序。

存款保险的运行方式，实际上是把市场运作手段和政府信用保障结合起来。一方面，采用市场常用的手段，如调整存款保险费率、合理评估资产价值、通过竞争挑选合作机构等，提高风险处置效率；另一方面，依托政府信用作为后盾确保金融稳定。这种模式既不像企业单纯追求盈利，也不像政府部门完全依靠行政命令，而是在两者之间找到平衡。它就像连接市场操作和宏观政策的桥梁，既能激发市场活力，又能落实监管要求，让整个金融风险防控体系更灵活有效。

• 存款保险特色职能的落地

为充分发挥存款保险的作用，应当采用“接管+收购承接+破产清算”的银行风险处置模式，强化其专业化、常态化风险处置职能。

对于接管之后的收购承接与破产清算，在我国银行业风险处置的法定框架下，处置过程应充分贯彻市场化原则以提升效率与公平性。根据《存款保险条例》第十九条及《企业破产法》第一百三十四条特别规定，出险投保机构进入破产程序须由金融监管部门批准，但存款保险在投保机构破产清算中可扮演双重角色：一方面，当投保机构资本充足率跌破法定标准且无法自救时，存款保险基金管理机构可向金融监管部门提出处置建议，作为启动破产程序的重要参考，实质上承担“准申请人”职能；另一方面，在法院裁定进入破产程序后，存款保险基金管理机构可被指定为破产管理人，依托其专业团队与市场资源主导清算工作。

关于存款保险制度完善的再思考

对于《存款保险条例》是修改完善还是在此基础上进一步制定一部高位阶的存款保险法这一问题，笔者认为，存款保险法的立法时机已相对成熟，全国人大立法机关可以考虑将其列入立法规划。下一步，存款保险制度重点应在以下三方面加以完善。

• 提高立法位阶

从国际通行做法来看，多数国家借助专门立法（如美国、日本的《存款保险法》）赋予制度刚性约束，而我国《存款保险条例》仅有23条原则性条款，在存款保险制度定位、存款保险基金管理机构角色、风险化解处置、早期纠正等关键制度上缺乏明确规定与操作规则。立法滞后导致实践中依据不足、职能交叉与程序上的模糊。现在亟待推动制定存款保险法，从根本上解决现行规则碎片化问题。这既是深化金融法治建设的必然要求，更是提升存款保险制度权威性、筑牢金融安全网的关键路径。

• 完善风险处置“工具箱”

《存款保险条例》第十八条虽然规定了直接偿付、委托偿付、促成收购承接等基金使用方式，但现有风险处置“工具箱”仍显不足，建议在存款保险法中予以丰富。具体而言，一是拓展救助手段，新增存款担保、优先股购买等市场化工具，允许注资次级债等二级资本补充银行核心能力；二是强化专业处置职能，赋予存款保险基金管理机构设立过桥银行、特殊目的载体（SPV）等工具的法定权力，并配套牌照豁免、税收优惠等政策，简化过桥银行过渡期审批，减免SPV不良资产处置税负，提升工具实操性。

• 完善存款保险制度与破产程序的衔接机制

目前，存款保险制度在处置金融风险时与破产程序的衔接存在不足。《存款保险条例》第十九条虽规定存款保险可参与投保机构的风险处置，但《企业破产法》第一百三十四条规定仅原则性授权金融监管部门申请商业银行破产，未明确存款保险在破产程序中的法定地位。在破产程序进行中，现有的法律规定虽然赋予了存款保险一定的参与权，但职责边界不够清晰，操作流程也较为模糊。鉴于此，在制定存款保险法与修订《企业破产法》时，应明确赋予存款保险在破产程序中的管理人角色。为确保存款保险能够有效履行管理人职责，需详细规定其具体职责。例如，存款保险可对进入破产程序的投保机构资产行使处置决策权，能够根据市场情况灵活选择资产出售、重组等方式；给予存款保险在破产重整计划制定过程中的决策权，确保重整计划具有可行性和有效性等。 ■