“多层次医疗保障，在这次的草案中没有得到明显体现。”

“作为学者，我们要提议《医疗保障法》应该是扩展版的多层次，主体责任不仅仅是基本医疗保障，它应该是一个多层次医疗保障的角色。从顶层设计、政策支持、医保商保衔接，还要明确医保主管部门的角色，这是非常重要的。”

“医疗保障法不是部门立法，而是国家立法，立法最重要的目的是要解决老百姓的疾病经济负担。”

最近，北京召开的一场行业会上，多位学者围绕着“要不要把商业健康保险纳入医疗保障法”的话题，展开了一场热烈的讨论。

定位为我国医保领域的第一部高位阶法律——《中华人民共和国医疗保障法（草案）》（以下简称《医疗保障法（草案）》）于6月27日在全国人大网上公开了全文，并向全社会公开征求意见。按照30天的公示时间，7月27日征求意见阶段已结束，但讨论和争论的声音远没有停歇。

从多方反馈来看，业界讨论的焦点在于商业健康保险未被写入此次《医疗保障法（草案）》当中，这让多位业内学者和从业人员直言对商业健康险发展和未来定位的担忧。

医疗保障法是上位法，是坐标系。多位学者呼吁，多层次医疗保障体系中不能缺了商业医疗保险的这一个角色。如若顶层设计明确，未来制定和完善商业健康保险自身发展的相关法律法规也将拥有更好的方向指引和抓手。

从《医疗保障法》立法进程看，2021年国家医保局发布征求意见稿，明确立法框架；2023年被列入全国人大常委会立法规划第二类项目；再到今年4月，国务院常务会议原则通过草案，进入全国人大审议阶段，整整历经4年。

一位学者向健闻咨询透露，目前《医疗保障法（草案）》已初步通过审议，但具体实施时间需全国人大常委会最终决定。草案存在修改的可能性，但是否会经历多轮修改，均是未知数。

“商业健康保险”出现在附则，仅作为配套条款

纵览当前的《医疗保障法（草案）》，共7章50条。由总则、医疗保障体系、医疗保障基金、医疗保障服务、监督管理、法律责任、附则七章共同组成。

在此版本的草案中，关于“商业健康保险”的提法和内容出现在附则里，其表述为“商业健康保险、与医疗保障有关的慈善捐赠、医疗互助等依照《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国慈善法》等法律、法规规定执行”。

通常来讲，法律条款出现在附则里，意味着该条款属于‌辅助性内容‌。

一位不愿具名的学者表示，商业健康险以附则的形式出现没有太大意义，无法体现“基本医保+补充保障+医疗救助”的三层医疗保障制度框架。他直言，附则通常不规定权利义务等实质性的内容，作为配套性条款存在。也就是说，在当前的《医疗保障法（草案）》中，商业健康保险视为配套制度而非核心组成部分。

《医疗保障法（草案）》中，有几处提及“多层次保障”的地方。

其一，系第二十九条对于医疗保障多层次衔接结算的表述：“医疗保障行政部门、医疗保障经办机构建立健全基本医疗保险、补充医疗保险、医疗救助等相衔接的医药费用直接结算机制。”直接结算指的是以医疗保障自身建立的多层次保障体系，其中并不包括商业健康险的范畴。

其二，系第十五条中指出，“鼓励用人单位为职工建立企业补充医疗保险”，指的是医保体系内的补充医疗保险，也并非指向商业健康险。

多位业内人士担心，如果不对多层次医疗保障体系进行界定，未来将难以发挥体系整合的作用。

不同于经济立法，社会立法的突出特点在于“立法先行”。过去数十年，我国建成了世界上规模最大的基本医疗保障体系，参保率稳定在95%以上。然而，目前我国只有2010年的《中华人民共和国社会保险法》对职工基本医疗保险进行规制，并不能涵盖整个医疗保障体系。

国家医保局近年来多次强调健全“1+3+N”多层次医疗保障体系。“多层次医疗保障”中的“N”，代表的则是商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助、工会职工互助等其他社会力量的补充保障。

2024年12月14日，在全国医疗保障工作会议中，国家医保局也明确了2025年的工作任务，其中共7次提到“商保”等词语，包括医保部门将探索在数据共享、个账使用等方面与保司进行更高水平合作等表述，而上一年度这一数字为0。

2024年，我国商业健康保险保费收入合计近万亿元，2025年上半年保费收入6223亿元，近10年年均增速约20%，累计支付赔款2.6万亿元，目前还积累了超过2.5万亿元的长期责任准备金。商业健康保险是第二支柱，成为人民群众未来健康保障的坚实储备。

在这样的背景下，《医疗保障法（草案）》没有明确体现“多层次医疗保障”。一位学者直言，“这是一个原则，一定要立法先行，否则将来医保、商保、多层次保障无法可依，将会各行其是。”

是权衡后的考虑，还是多部门协同的困境？

多位学者也认为，商业健康险的相关表述没有写入《医疗保障法（草案）》，背后可能也有立法者的各种权衡。

从立法定位角度看，南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任、金融学院养老与健康保障研究所所长朱铭来指出，《医疗保障法（草案）》仅在附则中提及了商业健康保险，表明立法者将此法定位为社会保障基本法，这种定位符合“严格区分法定医保与商业保险的适用边界”的立法逻辑。

“商业健康保险本质上还是保险，其金融性大于保障性。商业健康保险的主管部门为金融监管部门，而医保局主要承担基本医保管理职责。”朱铭来表示。

但另一方面，朱铭来也指出，由政策牵头发展的普惠型商业补充医疗保险，如地方惠民保，并不是纯商业化产品，承担着介于社会保险和商业保险之间的社会保障功能，产品开发和运营依赖于医保部门的支持，也需要地方财政投入。

朱铭来认为《医疗保障法（草案）》中或许可以加一句话，“国家建立和完善多层次医疗保障体系，由国家医疗保障管理部门来负责组织协调，各相关部门在各自职权范围内履行相关的管理职能。”如此，一旦后续对其进行专门性立法，医疗保障法将提供上位法的依据。

多部门协同的困境，也是多位学者认为《医疗保障法（草案）》没有提及商业健康险的可能原因。

一位学者直言，“多层次医疗保障体系到底谁牵头？一定要非常明确国务院行政部门，因为牵涉到多部门的立法。国家医保局承担协调和推进职责，其次才是相关部门根据各自的职责职能，参与形成合力。”

面对关于“多层次医疗保障体系的主体责任在哪里”的问题，上述学者明确指出，《医疗保障法（草案）》应发挥顶层设计的作用，这一版草案提到的医疗保障仅仅三重保障（基本医保、补充医保、医疗救助），商业保险、慈善互助没有被纳入到法治的规制范畴里来。

“《医疗保障法（草案）》应该是在现在基础上进行拓展版的多层次，发挥顶层设计的作用，把‘1+3+N’的框架搭建起来，这样的一个立法就把多层次医疗保障体系的主体责任在哪能说清楚了。”他直言。

至于医保部门在其中发挥什么作用，他认为应起到穿针引线、引导监管、信息赋能等功能。

一位国内头部保司的原董事长看到此版的《医疗保障法（草案）》后，略显悲观。

作为从业人员，他感到，“健康险与三医的融合发展有进展，但是没有突破。《医疗保障法（草案）》好像被局限地认为这是一个基本医保的保障法，没有体现出社会大众角度去诠释医疗保障制度的全部内涵，更像是一部基本医保的部门规章。”

对此他建议，当下可以建立跨部门的决策议事协调机制。制定相关的政策鼓励商业健康保险的发展，引导商业保险机构开发与基本医保相衔接的产品。

国家医保局也看到了相关争议，并对此进行过回应。

在征求意见截止前的7月24日，国务院新闻办公室召开新闻发布会，官方回应了《医疗保障法（草案）》的相关情况。国家医疗保障局规财法规司司长蒋成嘉对此的表述是：“对争议问题暂作搁置，同时注重与《社会保险法》《卫生健康促进法》等法律的衔接协调。”

地方已先行

浙江鼓励商保，上海6提“商业健康保险”，北京曾尝试设商保处

事实上，在《医疗保障法（草案）》出台之前，各地的立法尝试也早已进行，并在地方条例中多次明确提及“商业健康保险”等字样。

《浙江省医疗保障条例》《江苏省医疗保障条例》及《上海市医疗保障条例》陆续于2021年、2023年和2025年颁布。

此外健闻咨询还获悉，北京医保局曾计划设置商业保险处，以衔接基本医保和商业健康险的发展，但最终未能成型。但各地在多层次医疗保障体系建设上，正在越来越热。

4年前，2021年7月1日，浙江省落地实施了《浙江省医疗保障条例》，成为全国省级层面最早出台地方性法规的省份。

彼时，即使是全国层面，“多层次医疗保障体系”“商业健康险”的提法也不多，概念不热，甚至很多讨论尚停留在理论层面。《浙江省医疗保障条例》就在正文中2次提及“鼓励发展商业健康险”。

其中明确指出，“鼓励发展商业健康保险，引导商业保险公司建立面向所有基本医疗保险参保人员；职工基本医疗保险参保人员可以使用个人账户历年结余缴纳商业健康保险费；鼓励用人单位按照规定为职工购买商业健康保险。”

一位接近浙江省医保部门相关人员徐惠枫（化名）告诉健闻咨询，当时浙江的考虑是，从2020年起浙江全省推广惠民保产品，医保部门也意识到基本医保当前的筹资水平和方式难以满足老百姓不断增长的医疗卫生需求。“基本医保保的是基本，浙江是经济相对发达的地区，老百姓对健康的需求是基本医疗保险难以满足的。”徐惠枫说，这需要商保进行保障的补充。此外，当时商业健康险也面临着在老百姓心中声誉不高等问题。

为了让商业健康险真正成为多层次保障体系中发挥真正作用的一部分，《浙江省医疗保障条例》制定时，最终决定把“鼓励发展商业健康险”明确写入地方条例。

从2021年条例颁布后，近4年的实践结果，也证明了浙江把“发展商业健康险”写入条例的重要性。当下，浙江省的惠民保普及率最高的一个省份，参保率达到50%以上，补充性的商业健康险为浙江省的多层次医疗保障体系建设发挥了充分的作用。

并且，在过去的4年中，浙江基于该条例，多次出台各项支持商业健康险发展的举措，从数据、结算和监管等方面给保司提供政策支持。如宣传征信，针对商业保险公司信誉不高的情况下，由政府站台，召开新闻发布会，增强信任度；提供数据的支撑；提供资金的支持，从2021年开始，浙江省所有惠民保可以使用个账；开通商保一站式结算，推动基本医保和商保的同步。

今年3月1日，上海市颁布施行《上海市医疗保障条例》，全文3次提及“多层次医疗保障体系”，6次提及“商业健康保险”。

其内容涵盖鼓励发展商业健康保险、与基本医保衔接、依托医保大数据创新实验室平台强化数据在商保产品开发、支持创新药械纳入商保支付范围等多方面的内容。

《上海市医疗保障条例》出台后，上海市人大常委会副秘书长、法工委主任阎锐表示，“本市医疗保障事业发展已经进入到系统集成阶段，此次制定地方性法规正是为了把具有地方特色的创新探索改革成果予以固化，把制度优势转化为治理效能。”

面对此次《医疗保障法（草案）》，徐惠枫提议，国家医保局应该和金融监管总局联合来出台，对商业健康险进行顶层设计。“在行政指导上，让各个机构能够明确职能，基本医疗保险也能为支持商保发展给予更大的空间。”

本文来自微信公众号：健闻咨询 （ID：HealthInsightPro），作者：李琳、周婧