薛鹤翔、陈梦赟（薛鹤翔系申银万国期货研究所所长、中国首席经济学家论坛成员）

摘要

五年规划的定位及意义。五年规划是我国国民经济发展的长期计划，主要是对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划。五年规划对经济发展有深远意义，一是五年规划的战略定位能够保证我国经济发展的稳定性，降低了经济增长的不确定性。二是五年规划持续发挥引领作用，近年来重点引导科技创新，推动我国经济高质量发展。三是五年规划统筹协同货币、财政、产业等各类宏观政策，形成政策合力。四是五年规划始终关注民生福祉，坚持以人民为中心，推进共同富裕。

五年规划编制流程。五年规划制定流程复杂，涉及多个环节。在制定下一个五年规划之前，会进行上个规划的中期评估。在中期评估的基础上，围绕下一个五年规划时期的发展环境、主要目标任务展开研究，形成下一个五年规划的基本思路。形成基本思路之后，国家发改委在研究的基础上搭建纲要框架。党中央根据下个阶段国内外经济形势和我国发展条件，对规划提出建议，然后国务院根据建议组织有关部门制定纲要草案，最后提交全国人民代表大会审查批准。

近年来五年规划目标演变。（1）经济发展目标：从量化目标转变为弹性目标，对GDP的增速要求也逐步下调。（2）产业升级：“十三五”开始强调创新驱动。在计划经济体制时期，五年计划以发展重工业为重点战略。从“六五”计划开始，产业结构目标更为均衡。“十三五”规划和“十四五”规划提出了一批战略新兴产业，科技驱动特征越发明显。（3）绿色转型：绿色发展目标不断深化。“十一五”首次将单位国内生产总值能耗降低列为约束性指标，“十二五”规划首次明确提出“绿色发展”，“十三五”规划首次将“绿色”列为五大新发展理念之一。

“十四五”规划回顾。“十四五”将GDP增长目标设置为弹性目标，体现出在新发展理念下，更注重高质量发展，同时也是为了应对不确定性。“十四五”在创新驱动方面的指标要求更进一步，对就业、医疗、育儿等问题更为关注，绿色生态类别指标整体针对性更强，新增了安全保障类别指标，国家安全重要性提升。

风险提示：政策理解有偏差的风险；政策推进或不及预期。

报告正文

一、五年规划的定位及意义

五年规划是我国国民经济发展的长期计划，每五年编制一次，主要是对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展制定远景目标。我国第一个“五年计划”是1953年制定，目前我国已经完成14个五年规划。从“十一五”开始，“五年计划”改为“五年规划”，体现出从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，五年规划在不断革新来适应经济发展不同阶段。

五年规划立足我国经济当前阶段，对长期发展目标进行展望，将长期目标分解为阶段性规划，是我国经济发展规划的顶层设计。五年规划对经济发展有深远意义，一是五年规划的战略定位能够保证我国经济发展的稳定性，起到承上启下的作用，体现了集中力量办大事的制度优势，降低了经济增长的不确定性。二是随着经济发展进入新阶段，五年规划持续发挥引领作用，近年来重点引导科技创新，推动我国经济高质量发展。三是五年规划能够发挥纲领性作用，统筹协同货币、财政、产业等各类宏观政策，形成政策合力。四是五年规划始终关注民生福祉，坚持以人民为中心，调配全国力量缩小地域差距、城乡差距，推进共同富裕。

二、五年规划编制流程

五年规划制定流程复杂，涉及多个环节。从“六五”开始，五年计划制定流程逐步规范，首先由党中央提出建议，然后国务院根据建议组织有关部门制定纲要草案，最后提交全国人民代表大会审查批准。

1.中期评估

在制定下一个五年规划之前，国家会进行上个规划的中期评估，中期评估一般在规划实施的第三年开始。如2023年国家发改委启动“十四五”规划实施中期评估工作。中期评估会针对主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等进展情况进行梳理，分析面临的主要问题和挑战，提出进一步推动五年规划实施的举措。

2.形成基本思路

前期研究通常在每一个五年规划实施之前两年启动，在中期评估的基础上，围绕下一个五年规划时期的发展环境、主要目标任务展开研究，形成下一个五年规划的基本思路。以“十四五”规划为例，2019年2月，国家发改委开展“十四五”规划编制工作的请示报送至国务院，“十四五”规划编制工作开启。截至2020年3月，发改委组织了200多项重大课题的研究，形成了大概300份研究报告，同时还开展了实地调研，形成了“十四五”规划的基本思路。

3.搭建纲要框架

在形成基本思路之后，国家发改委会开展上个规划的总结评估，并组织各地区各部门进行主要目标指标、重大工程项目等研究，在研究的基础上搭建纲要框架。以“十四五”规划为例，2020年4月到10月，国家发改委开展“十三五”规划的总结评估，组织各地区各部门进行研究，形成纲要框架。

4.起草和通过规划《建议》

《建议》主要是党中央根据下个阶段国内外经济形势和我国发展条件，对规划作出系统谋划和战略部署。以“十四五”规划为例，2020年3月《建议》起草组成立，2020年4月建议稿起草工作正式启动。在建议起草过程中，文件起草组广泛听取各方面意见和建议。2020年10月29日，十九届五中全会审议通过《建议》，明确了“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标，并首次提出2035年远景目标。

5.编制《纲要草案》

在党中央规划《建议》的指导下，国务院纲要草案工作组根据《建议》编制《纲要草案》。以“十四五”规划为例，在十九届五中全会后，工作组起草形成《纲要草案》，量化、实化规划建议提出的主要目标和重大任务。

6.审查批准

在《纲要草案》形成后，首先提交党中央和国务院审议，然后提交全国人大审查批准。以“十四五”规划为例，草案在广泛征求意见后，提交党中央、国务院审议，2021年3月5日提交给十三届全国人大四次会议审查，3月11日闭幕会上表决通过，最后进行对外公布。

三、近年来五年规划目标演变

五年规划通过阐明国家战略意图、明确政府工作重点，来引导规范市场主体行为，主要内容包括经济社会发展主要指标、重点工作以及实施保障。经济社会发展主要指标包括经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等方面。从新中国成立以来，随着我国经济发展阶段不断深化，五年规划随之改革，内容从经济发展延伸到社会发展，管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源向符合市场经济规律的宏观经济管理转变，规划指标逐步明确为预期性和约束性两类。五年规划的演变主要分为四个阶段，第一阶段是计划经济体制时期，从“一五”到“五五”计划，第二阶段是计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期，从“六五”到“九五”计划，第三阶段是社会主义市场经济体制基本建立时期，从“十五”计划到“十三五”规划，第四阶段是全面建设社会主义现代化国家新征程时期，从“十四五”规划开始。

1.经济发展目标：从量化目标转变为弹性目标

“六五”计划第一次设定经济增长目标，“六五”计划要求工农业生产计划平均每年递增4%，在执行中争取达到5%。在经济发展过程中，GDP增速目标从最初的量化目标，逐步转为弹性目标，对GDP的增速要求也逐步下调。“十三五”规划要求经济年均增长保持在6.5%以上，“十四五”规划要求国内生产总值年均增长保持在合理区间、各年度视情提出。GDP增速目标的下调体现出我国在经济转型升级的过程中，从高速发展阶段逐步转向高质量发展，经济增速回落是客观情况。此外，考虑到内外部挑战增多，经济增长不确定性增加，弹性目标更加灵活，能够更好地引导经济稳健发展。

2.产业升级：“十三五”开始强调创新驱动

五年规划中产业目标演变路径，是我国经济发展战略变革的真实写照。新中国成立之初，我国工业基础薄弱，在计划经济体制时期，即从“一五”计划到“五五”计划，五年计划以发展重工业为重点战略，这一阶段奠定了我国工业化、现代化的基础，基本形成了独立的比较完整的工业体系，尤其是“三五”和“四五”计划是重要阶段。从“六五”计划开始，产业结构目标更为均衡，“六五”计划提出“大力增加适合社会现实需要的农产品、轻纺产品和其它日用工业品的生产”，“八五”计划提出“积极调整产业结构，重点是加强农业、基础工业和基础设施”，要求进一步重视第三产业，将第三产业占比从1/4提高到1/3。“九五”计划同时提出经济体制转型和经济增长方式转型，要求“着力加强第一产业”、“调整和提高第二产业”、“积极发展第三产业”。这一阶段是从计划经济向社会主义市场经济转型的过程，产业结构不断调整。进入二十一世纪，科技产业快速发展，我国也加入了WTO，经济发展面临新的挑战。“十五”计划的要求是“产业结构优化升级，国际竞争力增强”，“加速发展信息产业，大力推进信息化”，对信息产业的关注度提升。“十一五”规划提出“把调整经济结构作为主线”，“十二五”规划提出“以加快转变经济发展方式为主线”，强调“依靠科技创新推动产业升级”。“十三五”规划和“十四五”规划提出了一批战略新兴产业，科技驱动特征越发明显。

3.绿色转型：绿色发展目标不断深化

在五年规划中，绿色低碳的理念不断深化。“十一五”虽然没有明确提出“绿色发展”理念，但第六篇标题为“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次将“单位国内生产总值能耗降低20%左右”列为约束性指标。“十二五”规划首次明确提出“绿色发展”，第六篇标题为“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”，要树立树立绿色、低碳发展理念。“十二五”将“单位国内生产总值能源消耗降低16%”、“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”列为约束性指标。“十三五”规划首次将“绿色”列为“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念之一，贯穿于经济社会发展的各领域各环节，绿色发展的重要性进一步提升。“十三五”规划同时首次在主要目标中提到“生态环境质量总体改善”，具体包括生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升、碳排放总量得到有效控制等。“十三五”继续设定资源环境类约束性目标，包括“单位GDP能源消耗降低15%”、“单位GDP二氧化碳排放降低18%”。“十四五”规划在2035年远景目标中提到要“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降”，在“十四五”时期主要目标中提到要“生态文明实现新进步”，“单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”。绿色发展理念在五年规划中的演变，是中国经济发展模式转变的体现，我国实现绿色转型纵深发展。

四、“十四五”规划回顾

1.“十四五”规划目标

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，全球经济不确定性增加，外部环境更加复杂，国内新旧增长动能转换，新一轮科技革命和产业革命加速发展，经济增长面临更大压力。为推动高质量发展，“十四五”规划要求以深化供给侧结构性改革为主线，坚持创新驱动引导。从“十四五”规划目标来看，GDP增长目标设置为弹性目标，体现出在新发展理念下，更注重高质量发展，同时也是为了应对不确定性。与“十三五”规划目标相比，“十四五”在创新驱动方面的指标要求更进一步，“十四五”要求全社会研发经费投入增长大于7%，力争投入强度高于“十三五”，数字经济核心产业增加值占GDP比重从2020年7.8%提到至2025年10%，发明专利的要求也更加侧重“高价值”。民生福祉方面，“十四五”新增“城镇调查失业率”、“每千人口拥有执业（助理）医师数”、“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”3个指标，反映出对就业、医疗、育儿等问题的关注。绿色生态类别中的5个指标是从“十三五”资源环境类别的13个指标中挑选而来，整体针对性更强。“十四五”规划新增了安全保障类别的2个指标，分别为“粮食综合生产能力”、“能源综合生产能力”，这说明在国际环境错综复杂的情形下，国家安全是重中之重。

2.“十四五”完成情况

“十四五”规划临近收官，经济增长、全员劳动生产率、全社会研发经费投入等指标进展符合预期，其中2021-2024年GDP年均增速达到5.5%。常住人口城镇化率、人均预期寿命、森林覆盖率、粮食、能源综合生产能力等8项指标进展超过预期。

五、风险提示

1、政策理解有偏差；

2、政策推进或不及预期。